高志立：构建持续激发干部内生动力的长效机制

　　如何更广泛更有效地调动干部队伍积极性，有针对性地解决“不能为”“不想为”“不敢为”问题，是各级各部门普遍面临的管理难题。自2013年年底开始，河北省财政厅着眼治理能力和治理体系现代化，以建立持续激发干部内生动力的长效机制为目标，创造性地将标准化管理和绩效管理融合起来，下大力推行标准化绩效管理改革，靠机制持续激发干部内生动力，破解了传统行政管理中的许多难题，取得了良好成效。　　 

　　标准化绩效管理改革过程及成效　　 

　　2013年年底，随着党的十八大和十八届三中全会相继召开，全面深化改革向纵深推进，财政职能定位发生较大变化，加上经济迈入“三期叠加”新常态，以及河北省化解过剩产能、治理大气污染等特殊困难，财政工作头绪多、任务重、难度大，但有力的抓手少，常常觉得事倍功半。经过对形势任务、改革要求的深入分析，我们认为靠单项的改革创新，或者引入单一的管理工具很难从根本上解决问题，只有从战略上、根本上、机制上系统考虑，从管理理念、模式和方法上整体创新，才能突破困境、实现整体提升。通过反复比较研究，按照中央和省委省政府行政管理改革有关要求，决定实施标准化绩效管理改革。　　 

　　改革推进过程中，借鉴战略管理、行为管理、目标管理、过程控制、质量管理等现代管理的理念、方法，紧密结合管理实际，边学习、边实践，边摸索、边改进，经过全厅上下不懈努力，逐步建立起规范高效的标准化绩效管理体系。这一管理体系可概括为“以标准化为基础，以绩效计划、绩效监控、绩效考评、绩效改进为主要环节，以绩效沟通为主线，以信息化为支撑，以结果应用为保障”环环相扣、协调运转的管理平台。　　 

　　经过两年多的实践，标准化绩效管理初步实现了规范行政管理、提高行政效能、激发队伍活力、转变工作作风等效果，为推动事业发展提供了强劲动力。在前所未有的困难局面下，财政工作交出了亮丽的成绩单：　　 

　　——上级决策部署得到全面及时有效落实。2015年，全厅承办省委省政府交办重点任务68项，全面及时落实到位；全年累计完成创新性和突破性工作41项，得到上级领导肯定性批示34次（2016年上半年，又得到省委主要领导肯定性批示16次），6项工作在全国财政专题工作会议上做经验介绍。一般公共预算收入同比增长8.3%，成为河北经济指标中的亮点；民生支出占全部支出的比重达81%，保障了民生政策全面落实；利用国际金融组织优惠贷款增长1.6倍，取得历史性突破；政策创新力度不断加大，先后制定财政助推金融创新支持经济发展15条、财政支持科技型中小企业创新发展10条、政府采购合同融资等系列政策，为河北经济稳定增长提供了有力支持。　　 

　　——财政改革取得突破性进展。预算管理制度改革、绩效预算、投入方式改革、预算公开、债务管理、国库管理等多项改革扎实推进，营改增试点全面推开，水资源费改税作为全国唯一试点省份高效推进、顺利实施，地下水超采综合治理试点工作得到上级领导批示肯定，预决算公开在财政部检查中排名全国第一，省级专项转移支付由281项清理整合为118项，先后在石家庄、北京举办PPP项目推介会，全省入库项目492个，投资额达8700多亿元，全国最大、投资额900亿元的太行山等高速公路项目包进入政府采购阶段。PPP推广、债券发行等工作得到省委主要领导肯定性批示，2016年年初中央电视台对河北省财政改革情况进行了报道。　　 

　　——管理和服务质效明显提升。2015年，全厅接文办文达到13000多件，从登记到办结都纳入办公自动化流程，即时可查、随时提醒，流转效率明显加快；资金支付100多万笔无差错；全省支出进度达到95.8%，省级达到95.7%，为分税制以来最高。2016年上半年，全省支出进度达到53.5%，再创近几年同期新高。　　 

　　——风清气正的环境蔚然形成。在正确用人导向的激励下，全厅干部普遍自觉把心思用在工作上，人与人之间、单位与单位之间比的是工作劲头、贡献大小，看重的是人品、能力和工作业绩，实现了由“要我干”到“我要干”的转变，涌现出一批夙兴夜寐、激情工作的先进典型。　　 

　　标准化绩效管理的主要特点　　 

　　在构建管理体系过程中，深入研究国内外标准化管理、绩效管理等现代管理理论和实践，广泛吸收各地经验做法，突出问题导向，力求实现先进管理理念、模式和方法与行政管理实际，以及传统优秀管理思想的紧密结合，突破了行政管理“评价难量化、横向不可比、结果难应用”等许多瓶颈，走出了一条具有河北财政特色的标准化绩效管理之路。主要有以下几个特点：　　 

　　第一，精心设计模式——构建全员、全过程、全覆盖的管理体系。按照“精细化设计、便捷式操作”的思路，进行整体谋划、系统设计，既注重核心流程的构建，又突出管理基础、技术支撑和动力保障；既注重制度建设，又强调实际操作；既注重引入先进的技术方法，又紧密结合管理实际。研究制定全面推行标准化绩效管理的指导性文件，制定管理办法及实施细则、特别加扣分规定、党风廉政建设考评办法、干部德勤廉考核评价办法、干部选任“一意见两办法”以及评先创优等相关制度文件，形成了全面系统的标准化绩效管理制度体系，建立起目标明确、导向明确、预期明确、结果（应用）明确的全过程管理流程。同时，全面承接上级工作部署、组织目标和职责任务，构建绩效目标指标体系，2015年设立绩效目标14项、一级指标56项、二级指标1605项、三级指标2195项，管理内容覆盖财政工作的各个环节和各个方面，管理对象涉及全部单位和干部职工，实现了管理目标的全覆盖。　　 

　　第二，夯实管理基础——铺就标准化绩效管理运行的“快车道”。层次分明的组织架构、权责匹配的岗责体系、规范的业务流程和操作标准、明确的过程节点和控制规则，是实施标准化绩效管理的重要基础。推行标准化绩效管理之初，河北省财政厅采取了一系列举措，夯实了这些基础。一是优化机构和职责。先后对厅机关9个内设机构进行调整撤并，有效解决了内部职责交叉、衔接断档等问题，明晰了权责任务，突出了核心业务。二是再造业务流程。按照预算编制、执行、调整、决算、监督、公开的基本环节再造业务流程，使各项流程便捷顺畅；同时，建立17项重大事项协调机制和“1+10”内控制度。三是完善岗责体系。按照“以责设岗、因岗定标、人岗匹配”的原则，对厅内各单位的职责、岗位设置、任职资格和标准进行研究梳理，全厅共设置411个岗位，实现了岗位全面覆盖、标准规范统一。四是编制标准化体系文件。逐项梳理各项工作任务清单，编制了470多个作业指导书，明确了每项工作的控制节点、完成标准，为工作转换成绩效指标、开展过程管控等提供了遵循。　　 

　　第三，突出有机融合——实现标准化与绩效管理一体化运行。在认真研究现代管理理念和方法，深入剖析绩效管理成功案例的基础上，将标准化管理和绩效管理有机融合，搭建标准化绩效管理运行流程。一是从标准化管理体系文件中提取工作节点和完成标准，制定绩效目标指标，开展过程管控，促进绩效管理更加有效、到位。二是绩效考评和标准化内审同步开展，在审核相关工作流程是否按照标准执行的同时，记录绩效指标执行情况，完成绩效考评。三是对标准化内审和绩效考评发现的问题同步跟踪、汇总、分析和改进，修订作业指导书等体系文件，并作为下一管理周期制定绩效计划的依据。在这种管理模式下，标准化管理为绩效管理提供较为规范的工作流程、执行标准和节点控制规则，绩效管理为标准化管理提供事实上的刚性控制和运转动力，二者相互支撑、相互推动，形成了一个开放的、螺旋上升的良性管理循环，有效解决了单独运行中的问题。　　 

　　第四，强调全员参与——激励和引导广大干部主动作为。引导广大干部积极参与管理全过程，最大限度地凝聚集体智慧，增强对标准化绩效管理的认同感。制定办法时，反复讨论，集思广益，提升管理体系的科学性；确定目标指标时，上下联动，持续沟通，实现组织目标和个人愿景的有机统一，让干部自愿去完成组织目标；同时建立创新性和突破性项目特别加分制度，鼓励争先创优、增比进位；指标执行中，上下级之间、同级之间相互提醒，及时发现问题，共同进行纠偏，真正发挥工作合力；实施考评后，根据绩效结果反映出的问题，组织广大干部共同查找工作、管理以及自身的不足，有针对性地采取改进措施，实现工作质效和干部素质的不断提升。　　 

　　第五，注重技术应用——破解行政机关推行标准化绩效管理瓶颈。行政部门推行标准化绩效管理面临许多瓶颈，比如行政工作难量化、结果不可比等，为解决这些问题，积极引入现代管理技术和方法，实现了标准化绩效管理的相对客观公正。一是科学设置绩效指标。能量化的量化，不能量化的依据标准化体系文件细化、流程化，每一条绩效指标都对应一个适当的评价方法，数据来源做到可采集、可监控、可查验。二是多维设定考评标准。按照“跳一跳、摘得到”的原则，依据上级要求、历史数据和同行业先进水平，从时间、数量、质量三个维度设定考评标准，确保每个指标的考评标准明确、具体、适度、可操作，较好地解决了主观判断失实、失真等问题。三是消除差异确保可比。利用财政管理涉及面宽、单位（处室）较多、同类可比指标选择余地较大的优势，根据绩效指标可比性合理分类，运用平均值、标准差等数学方法对考评的原始得分进行换算，得出相对可比的分数，同时引入责任系数、负荷系数，消除单位间、岗位间职责分工的先天差异，实现不同单位、不同岗位之间横向可比较、可排队，解决了绩效结果不可比的问题。　　 

　　第六，强化信息支撑——为标准化绩效管理提供大数据平台。离开先进的信息化技术，就无法实现管理过程的科学、简易、高效，更无法实现绩效结果的客观、真实、可信。河北省财政厅自主研发了以标准化绩效管理为核心，集行政办公、业务办理为一体的信息化平台，不仅实现了标准化绩效管理的便捷式操作，而且有效提高了管理的客观性、公正性。日常运行中，标准化绩效管理各环节工作全部信息化操作。同时，从标准化模块中获取财政制度、岗位职责、工作流程等信息，为制订绩效计划、审核绩效指标等提供依据；从行政办公系统中获取领导审批意见、公文流转、督查督办、会议纪要等信息，从预算编审、国库支付等业务系统中获取预算编制、执行、监督等相关指标的节点数据，作为过程管理和绩效考评的重要依据。　　 

　　第七，充分应用结果——为标准化绩效管理提供有力保障。充分运用绩效结果是标准化绩效管理具有生命力的关键，如果结果不运用或者结果运用不充分，效果肯定会大打折扣。河北省财政厅逐步建立起“位子、票子、板子、面子”四位一体的全方位激励约束机制，真正将绩效结果用了起来。每年将绩效结果拉出清单（前60%）公示，并作为干部选任、年度考核、评先评优、各种奖励以及实施惩戒的重要依据，让干多干少、干好干坏不一样。三年来，按照“绩效初选、民主推荐、能绩评定、党组研究”的程序，先后选拔处级干部35名，树立了 “能干事的有舞台、干成事的有位置、兢兢业业有出路、老老实实不吃亏”的鲜明导向，不仅得到全厅干部的高度认同，激发了他们的工作积极性、主动性，更为标准化绩效管理的顺利推行提供了强大的动力保障。　　 

　　推行标准化绩效管理的几点体会　　 

　　两年多的实践证明，标准化绩效管理是一个好平台、好工具、好抓手，财政工作之所以能够在多重困境下取得较好成效，是与推行标准化绩效管理分不开的。可以说，这套管理模式与中央改革要求、形势发展需要是相适应的，符合行政管理发展规律，激发了干部队伍活力，确保了上级决策部署的有效落实。　　 

　　第一，只有用好现代管理工具和方法，才能有效解决当前面临的管理难题。怎样解决当前行政管理中存在的问题，全面提高政府执行力，是当前各级各部门普遍面临的管理难题。作为一种现代化管理工具，标准化绩效管理能够在一定程度上解决以下问题：一是目标任务不明确、不到底的问题。通过将中央、省委省政府重点工作部署，层层分解为可量化、可执行、可衡量的具体目标指标，最终实现部门对上级工作任务、单位对部门、个人对单位的全部精准承接。二是工作标准不明确、质效不够高的问题。通过明确工作标准和评价方法，使每一项工作都清晰可考，促使干部自觉向高标准看齐，努力做到细致、精致、极致。三是不同单位、不同岗位不可比的问题。通过运用数理统计等现代管理工具和方法，将不同工作的考评得分换算成可比较、可排队的考评结果，实现不同单位、不同岗位在一个坐标系上比较，使考评结果更加合理、公平，让干部真正服气。四是创新动力不足的问题。通过公开评定“突破性工作”和“创新性工作”等调控手段，将评定结果列为对单位和个人年终考评的重要加分事项，从而达到激励创新突破的目的。五是干好干坏差不多的问题。通过把“好干部”标准落实到体系中，全过程考察识别干部，并有效应用考评结果，把忠诚、干净、担当、实干的干部选出来、用起来，切实调动起干部干事创业的积极性。　　 

　　第二，只有建立系统完善的长效机制，才能持续激发干部内生动力。标准化绩效管理不单纯只是为了解决管理中的一些突出问题，而是一次管理机制和模式的整体革新。经过逐渐摸索，河北省财政厅逐步形成了一系列制度和机制成果，这些机制在日常管理中协调共振，广泛聚合起各种积极因素，真正激发了“人”的活力，提升了部门执行力，确保了目标、责任层层落实。比如，通过在改革的过程中充分发扬民主，以及管理过程中的双向沟通，形成了统一思想机制；通过明晰岗位职责和责任义务，合理分解绩效指标，形成了权责协调机制；通过实施绩效计划、绩效监控、绩效考评和绩效改进四环节闭环管理，周期性总结提升，建立了螺旋式持续改进机制；通过明确客观公正的用人标尺，规范选用干部流程，建立了科学的选人用人机制；通过工作流程全方位动态监管，把内部防范和外部监督寓于管理之中，建立了风险防控机制；通过目标明确、导向明确、预期明确、结果（应用）明确的全过程管理，激励广大干部自觉把上级决策变成岗位（单位）行动，持续焕发干事激情，形成了活力激发机制等等。　　 

　　第三，只有领导干部坚定信心决心恒心，才能真正将标准化绩效管理落在实处。标准化绩效管理不仅是一次管理机制和管理方式的变革，更是一次思想观念和传统习惯的改变，涉及到工作的方方面面，更触及到每个人的切身利益，需要1—2个周期才能真正规范运行，而且在推进过程中难免会有阻力、有压力、有困难。因此，这项改革能否顺利推行，不仅取决于完备的制度设计、合理的路径选择，更取决于领导干部的信心、决心和恒心。实际推行中，各级领导干部应该放眼长远，盯紧目标，一步一个脚印地扎实推进。既要敢于直面矛盾，敢于担当责任，有效化解各种阻力和压力；也要把握好节奏，在工作中和大家一道创造性地解决各种困难和问题。只有这样，才能把标准化绩效管理落到实处。　　 

　　第四，只有把握好推进中的关键节点和重要事项分寸，才能确保标准化绩效管理发挥出较好效果。在管理中没有“最佳”的实践，只有“最契合”的实践。从实践来看，同样的管理流程、同样的技术方法，不同的领导干部可能“管”出不同的结果。只有根据管理实际和形势变化，准确拿捏各个环节、各种技术方法的力度，才能确保管理不偏差、结果不走样。比如，指标的权重、工作负荷系数的大小、创新性和突破性工作的数量和分值等等，都需要反复权衡、反复调整，这考验的是各级领导干部的管理能力和管理艺术。同时，在管理框架和体系设计上，既要做到科学严密，确保管理规范高效，又要有一定的弹性，为各级领导干部留下制度内的管理空间，确保实施过程中能够把握方向、掌控全局，工作开展中能够突出战略重点、树立正确导向。比如，在上级部署指标和重点指标的确定上，应由各级领导干部最终审定；再如，创新性、突破性工作要让领导干部有一定的裁量权等。　　 

　　标准化绩效管理是河北省财政厅基于现代管理理念、针对现实困境进行的初步探索和实践，还有许多地方需要完善。下一步，将在不断优化管理体系的同时，精心培育自强不息的文化价值理念，培养广大干部良好的思维习惯、行为习惯、工作习惯，最终实现自我管理、自我提升、全面发展。