政策执行情况跟踪审计促进国家审计在更宽领域发挥作用初探

新时代赋予审计机关新的职责和使命。党的十八届四中全会进一步明确审计监督是党和国家监督体系的组成部分，强调要加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监 督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督制度建设，增强监督合力和实效。李克强总理要求，充分发挥政策落实的督查员、经济运行的安全员、国家利益捍卫 者、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”的作用。审计工作应切实把思想和行动统一到中央的认识和判断上来，认识新常态， 适应新常态，增强主动性和适应性。

一、从跟踪审计到宏观政策执行情况跟踪审计理念的发展

从事后审计到全过程跟踪审计，是中国审计理念和审计方法的一个重大变化。2009年，刘家义审计长向全国人大常委会作的审计报告中首次出现了“跟踪审计”的概念。跟踪审计是为了及时发现和纠正问题，妥善处置，避免损失。2010年的全国审计工作会议上，刘家义审计长提出政策执行情况跟踪审计的目标任务，把加强对中央扩大内需各项政策措施落实情况的跟踪审计，着力促进经济平稳较快发展，作为首要工作加以部署。2013年中国审计学会第三次理事论坛上，刘家义审计长提出“国家审计要紧紧围绕国家治理的各项任务，在更宽领域、更高层面发挥更大作用。国家审计要加强对宏观经济政策执行情况的跟踪审计”。2014年全国审计工作会议上，刘家义审计长再次强调加大对中央重大政策措施落实情况的跟踪审计力度。要持续组织对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策措施落实情况的跟踪审计。

政策执行情况跟踪审计就是通过持续跟踪宏观政策的执行情况，发现政策执行中存在的问题和缺陷，并促进问题整改，保障各项宏观政策措施落到实处。政策执行情况 跟踪审计可以有针对性地对党和政府各项重大决策的落实情况主动进行监督，不断加强对重大投资项目及各项民生专项资金的审计，不断加强对土地矿产等各项国有 资源和环境生态保护情况的审计，不断加强对国有及国有控股企业的审计，及时发现和反应各项政策措施贯彻执行情况和存在的问题，严格依法进行纠正和处理，强 化问责和责任追究机制，排除经济社会运行中的各种利益干扰，促进政策措施得到贯彻落实。

二、政策执行情况跟踪审计在更高领域、更高层次发挥作用

（一）审计关口前移、上移，促使国家审计发挥“免疫系统”功能

政策执行情况跟踪审计的提出，一方面改变以往审计工作事后审计转变为事中、事前的主动审计，实现了审计工作模式的动态化，审计关口前移、上移，增强了审计的 预防功能，审计范围更加广泛，审计服务性功能更加突出。另一方面政策执行情况跟踪审计，按照“财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里”的宗旨，盯住财政资 金的使用方向，发挥审计在保障国家利益、维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用。

（二）实时调整政策细节，给政府主管部门完善规范政策措施提供依据

国家宏观调控政策尽管在出台前有关部门都进行了详细调研，但实施初期通常都会暴露出一些政策缺陷，部门之间对政策的理解、执行中的协同配合、政策制度配套等 方面也会存在各种问题，这些问题在试点、推进、普及的过程中，不断显现。审计部门开展政策执行情况跟踪审计时，会听取被审计单位、政策出台主管部门、专家 学者、受众群体等各方面的意见，从而保证审计评价不偏颇不失当，使制定完善政策这一项系统和复杂工程，综合考虑不同利益群体之间的得失比较，保证政策稳定 性、连贯性，不断改进政策细节，促进政策执行到位和完善跟进措施，保障资金安全、规范和有效使用，使资金使用能够真正让普通百姓享利益、得实惠，使政策能 够真正覆盖和惠及社会公众。

（三）发挥第三方评估的独立性，使审计结果兼顾整体性和系统性

审计机关作为政策执行情况跟踪审计的主管部门，一方面具有独立性和客观性。不同于政策制定和执行部门对政策实施过程进行跟踪检查和情况反馈，审计机关与政策 制定和执行部门没有利害关系，决定了跟踪审计工作能够发挥第三方评估的独立性，保证评价的客观公正。另一方面具有整体性和系统性。政策制定和执行通常涉及 多个部门和多个层级政府，审计部门可以避免部门和层级之间利益纠葛和矛盾对政策执行情况评估造成的不利影响，从而确保跟踪审计反映问题和提出意见建议的协 调性和完整性。

（四）适时公布审结果，满足公众要求开展政策执行跟踪审计的期望

随着政府法治进程不断推进，一方面公众对审计部门期望值越来越高，期望能与政府监督部门保持同步，实施监督政府行为。另一方面作为政策执行情况跟踪审计项 目，本身也事关群众切身利益，涉及资金量大、涉及人群面广，本身也是公众关注的焦点项目。因此审计部门在开展对政策执行情况跟踪审计后，适时公布审计阶段 性结果，揭露审计发现的问题，同时促进完善和改进的有效途径，可以给公众以及时的知情权。

三、当前政策措施落实跟踪审计应该把握的原则

政策执行情况跟踪审计项目涉及面很广、内容多，各级审计机关在开展政策执行情况跟踪审计时，应注意应把握以下几方面原则：

（一）把维护人民群众根本利益贯穿始终。审计中要牢牢把握维护人民群众根本利益这个根本目标，始终关注群众利益维护、社会事业发展、公共制度建设等情况，更加注 重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理配置，推动实现社会公平正义。

（二把推动依法治国贯穿始终。审计中要紧紧围绕四中全会关于全面推进依法治国的重大部署，始终关注法律法规的执行情况，揭示有法不依、执法不严等问题，促进依法行政；反映法律法规不适应、不衔接、不配套等问题，提出加强法治建设的意见建议。

（三把促进深化改革贯穿始终。审计中要紧紧围绕三中全会关于全面深化改革的重大部署，始终关注改革措施的实施进度和协调配合情况，关注体制性机制性问题，积极提出解决突出问题和推进长远发展的建议，发挥深化改革“催化剂”作用。

（四把推动政策落实贯穿始终。审计中要把监督检查国家重大政策措施和宏观调控部署落实作为重要内容，始终关注重大项目落地、重点资金保障、重大政策落实情况，及时反映新情况新问题，发挥政策落实“督查员”作用。

（五把维护国家经济安全贯穿始终。审计中要充分发挥经济发展的“安全员”作用，始终关注财政、政府性债务、金融等方面存在的薄弱环节和风险隐患，关注风险发生发展的趋势，防止风险交叉传导，防范系统性和区域性风险。

(六)把推进反腐倡廉建设贯穿始终。对重大违法违纪问题，要重拳出击，一查到底。查源头、查原因、查责任、查后果，深入研究分析腐败案件发生的规律，推动建立完善不敢腐、不能腐的制度机制，发挥反腐败“利剑”作用。

四、结合审计实际，谈跟踪审计在宏观政策落实方面发挥的作用

公立院是我国医疗服务体系的主体。自2009年4月，医疗改革方案转入施行阶段，推进公立医院改革是新医改方案确定的五项重点改革内容之一。改革历时6年，2015年5月，国务院发布《关于全面推开县级公立医院综合改革的实施意见》，提出2015年将在全国所有县（市）的县级公立医院推进改革，并进一步扩大城市公立医院综合改革试点，到2017年，城市公立医院综合改革试点将全面推开。

近年来，山东省青岛市审计局通过对公立医院开展的经济责任审计、财政财务收支审计、专项资金审计调查等，特别是2015年 开展的公立医院改革政策落实情况跟踪审计，发现公立医院各项改革措施推进以来，虽然取得了显著成效，但在体制、机制、制度层面还存在一些不足：一是未建立 以公益性为导向的考核评价机制。各医院普遍延用浮动工资和经济效益挂钩的激励机制，容易出现收入与检查收费挂钩等现象，没有真正实现公益性；二是医疗服务 价格调整缓慢。在实施药品零差价后，已经调整了部分医疗服务价格，但物价上涨和医疗服务成本提高，部分医疗服务价格仍然执行十年前的标准，与实际经营情况 脱节；三是现有财政补偿机制存在缺陷。目前的政府投入多是定向补助，财政补助没有明确规定投入的数量和比重，因此从测算与操作的角度来说难度很大；四是医 保支付方式不合理。目前多数地市执行的医保支付方式是总量控制后付制，各种缺陷也逐渐显露，比如存在医院推诿重病、拒收患者现象，一定程度限制了医院合理 的竞争发展和医疗服务质量的提高。

根据公立医院改革政策落实情况跟踪审计发现的问题，审计机关多次就有关问题向相关政府撰写专题报告，并提出建议。强化政府责任，综合推进医改政策落实。落实 政府办医责任，推进公立医院在人事制度、薪酬制度、医保制度等方面的改革进程，落实试点医院独立法人地位和自主经营管理权，达到公益性与经营性的统一；合 理配置医疗资源，完善上下衔接分级诊疗制度。尽快完成区域卫生规划和医疗机构设置规划，控制公立医院的规模，明确各医院的功能定位，提高区域医疗资源保障 的均衡性。提高二级医疗机构常见病、多发病的首诊和治愈率，提升基层诊疗能力；建立科学持续的财政投入补偿机制。一方面要科学合理测算医疗服务价格，理顺 和反映成本费用的实际支出，积极稳妥推进价格结构调整补偿机制。另一方面，对区域试点医院包括人员经费、基本建设、大型设备购置等，制定合理补偿计划，在 坚持公益性前提下促进合理发展。

从公立医院的政策执行情况跟踪审计结果来看，一是揭示问题，反映了各级医院在收费、药品耗材采购销售环节、合作医疗、薪酬分配等方面存在问题；二是评价绩 效，评价了国务院、省、市各项医改政策执行三年来，对照医改预期目标，评估了政策执行取得的经济效益、社会效益等；三是结果鉴证，追踪政策任务的完成情 况、政策运行的可操作性，向决策层反馈了真实情况。

从国家治理层面来说，政策制定和执行直接关系经济发展方式转变的进度和质量。审计作为经济监督职能部门，跟踪审计政策执行情况，促进政策落实到位和政策措施完善，在更宽领域、更高层面发挥更大作用，是审计工作的法定职责，也是服务国家治理的有效途径。（李晨）