我国公共信息资源开放迈出关键一步
日前，中央网信办、国家发展改革委、工业和信息化部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》，以着力提高开放数据质量、促进社会化利用。本期特邀中国信通院政经所所长鲁春丛权威解读推进公共信息资源开放试点的政策含义与工作要求。
推进公共信息资源开放意义重大
习近平总书记在中央政治局第二次集体学习时指出，要推进数据资源整合和开放共享，加快建设数字中国，更好服务我国经济社会发展和人民生活改善。世界主要国家同样高度重视数据的潜在价值，纷纷将数据开放作为提振经济发展、改善国家治理的重要手段。
当前，我国数字经济呈高速增长态势。2016年，中国数字经济规模3.4万亿美元，占GDP比重为30.3%。数据是数字经济的关键生产要素，公共信息资源开放有利于释放数据的价值，为数字经济发展注入强劲的发展动力。
公共信息资源开放驱动国家治理模式向“让数据说话、用数据决策、靠数据管理、用数据创新”转变，推进政府管理和社会治理模式创新，为提升国家治理现代化水平提供有力支撑。一方面，公共信息资源开放有利于让决策者掌握更全面更充分的数据，并在此基础上进行综合研判与科学决策，从而实现“数据驱动的决策”。另一方面，公共信息资源开放促进公共服务能力提升。教育、就业、社保、医药卫生、住房、交通等领域数据的开放，有助于推进“互联网教育”、“互联网医疗”等领域的发展，从而有效提升公共服务的均等化、普惠化与便捷化水平，不断满足人民对于美好生活的追求。如“E上学”、“阿拉自来水”、“场馆通”、“黔通途”等都是基于政府部门开放数据开发的移动应用，受到了社会公众的关注和好评。
国际上将公共信息资源开放称为政府数据开放，自2009年美国率先开放政府数据以来，各国纷纷加快战略部署。世界银行发布《开放数据对经济的增长》报告指出：欧盟通过再利用公共部门信息，每年直接和间接创造千亿欧元的经济价值；美国通过开放政府数据，已经带动了一大批数据驱动型创新企业，提供了更多就业机会。
我国公共信息资源开放已平稳起步
近年来，党中央、国务院陆续发布了一系列战略规划和政策文件，推动公共信息资源开放。目前，全国各省级地区均已发布了涉及公共信息资源开放的政策文件，并已有多个省、市地区依托专门的网站开放了一批数据。
《关于推进公共信息资源开放的若干意见》是我国第一份从国家层面专门针对公共信息资源开放工作进行指导规范的文件。此前，国家已陆续发布一系列文件推进公共信息资源开放工作。如《关于运用大数据加强对市场主体服务和监管的若干意见》要求有序开放政府数据和全社会信息资源，提升经济社会运行效率和公共服务整体效能。《促进大数据发展行动纲要》、《“十三五”国家信息化规划》要求到2018年形成公共数据资源开放共享的法规制度和政策体系，建成国家政府数据统一共享交换和开放平台。《2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点》、《关于促进云计算创新发展培育信息产业新业态的意见》、《关于积极推进“互联网 ”行动的指导意见》等文件也作出了相应要求。
北京、上海、浙江、福建、贵州等《方案》所确定的试点地区，在全国公共信息资源开放方面走在前列，均已依托省级公共信息资源开放平台开放了一批数据，具有工作基础和经验。北京市2012年下发《关于做好通过北京市政务数据资源网向社会开放政务数据相关工作的通知》，重视兼顾信息保护和数据资源再利用，其医疗数据仅开放给北京医保协会会员授权使用。上海市经过多年探索成为国内推动数据资源开放的先行者，截至2017年9月共开放数据集920个，涉及35个政府机构，涵盖地理、交通、经济等众多领域。浙江省在电子政务外网基础上构建数据开放平台，目前基本实现全省覆盖。贵州省、福建省从立法立规着手，先后于2016年发布了《贵州省大数据发展应用促进条例》、《福建省政务数据管理办法》，保障公共信息资源开放有法可依、有序推进。
与此同时，我国公共信息资源开放也有需要继续探索完善的地方。比如，各地自行建立的开放网站功能不一、标识不清、域名格式各异，加大了各方面获取和利用开放数据进行创新应用的难度。因此，《方案》提出，开放平台域名鼓励采用 www.xxxdata.gov.cn 的统一格式，以方便公众查找。
从四方面推进公共信息资源开放走向深入
《方案》要求试点地区围绕平台互联统一、数据规模应用、管理规范有序、安全保障落实等四方面推进试点工作。
平台方面将加强平台间互联互通和上下联动。《方案》提出建立统一开放平台，并明确了试点地区开放平台架构设计和功能要求。首先，地方互联。《方案》要求“试点地区要依托现有资源建立统一的省级公共信息资源开放平台，并与本地政府门户网站实现前端整合，与本地共享平台做好衔接。已建地市级公共信息资源开放平台要与省级开放平台互联互通。”其次，全国联动。《方案》要求“国家公共信息资源开放平台建成后，试点地区开放平台要率先与其对接，逐步实现上下联动、标准统一。”这一要求及试点工作的时间安排也考虑了《促进大数据发展行动纲要》提出的“2018年年底前，建成国家政府数据统一开放平台”的要求，实现了“全国一盘棋”统筹衔接。
数据方面将明确范围、提高质量和促进利用。《方案》提出明确开放范围、提高数据质量要求，保障开放数据的量和质。有两类指标值得关注，一是数量上，试点地区从试点范围要求的领域中自行选择不少于15个开放公共信息资源，每个领域开放数据集不少于10个，数据集总量不少于300个。二是质量上，可下载的数据集可机读率不低于90%（较目前的76%大幅提升），鼓励优先采用CSV格式，可用API接口下载的数据集占开放数据集总量的比例不低于30%。
管理方面将建立完善制度规范推广全国应用。一是制定管理办法，明确职责分工。二是制定技术规范，明确运行和安全保障要求。三是制定本地区开放目录，明确数据及其开放属性。四是制定数据开放标准。值得指出的是，《方案》在鼓励制度创新的同时，提出探索建立容错机制，以此提升试点地区公共信息资源开放的积极性。
安全方面将健全制度和措施、加强风险评估。一是网络安全技术措施与开放平台同步规划、同步建设、同步运行。二是建立健全安全管理制度和保密审查制度，落实各项安全保护措施。三是建立健全应急工作机制，制定应急预案，定期组织演练。四是制定安全风险评估制度，特别是不同领域数据汇集后的风险评估，对存在的问题进行督导并及时解决。