杨志勇：在动态变化中抉择财政政策

　　2016年是“十三五”规划的开局之年，也是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，是推进结构性改革的攻坚之年。这一年，世界经济形势的复杂性没有下降，全球经济治理正面对多年未有之变局。局部地区的经济政治危机进一步增添了国际经济发展的不确定性。与此同时，中国经济转型升级还在加快，去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的任务还很艰巨，实现全面建成小康社会的目标也需要经济增长保持一定速度，这些都对我国经济政策和国家治理提出了更高的要求。因此，2016年继续实施积极财政政策，不仅要加大力度，而且要注意效果。加码发力绝非“大水漫灌”

　　中国自确定建立社会主义市场经济体制以来，于1998年和2008年两次启动积极财政政策，积累了较为丰富的经验。特别是这一次的积极财政政策始于2008年应对国际金融危机，复杂程度远远超过历次。无论是从横向还是从纵向比较来看，都是如此。发达国家调控时间长，但没有经历中国这样的从计划经济到市场经济的转型背景，这就决定了中国财政政策选择在国际上的特殊性。

　　改革中所进行的调控，决定了财政政策的选择是在动态变化的制度背景中进行的。经济全球化已经让全球财政政策的协调变得前所未有的重要。一国再也不能只是根据自己的需要选择财政政策。人民币汇率形成机制的改革与人民币国际化进程，让财政政策的选择有了新的背景。财政政策与货币政策的搭配运用在经济开放条件下变得更加复杂。积极财政政策的力度与具体运作方式的选择需要专业支持，更需要果断决策。

　　从宏观经济调控来看，财政政策属于短期政策，要因应经济环境的变化而变化。2008年以来，积极财政政策已实行了8年之久，历时之长显然已是短期经济政策所难以涵盖的。为了保证较长时间段实施的积极财政政策更有效力，政策的力度需要加码，政策的具体运作方式需要创新。加码发力绝非“大水漫灌”，而是在总量增加的同时，更加注意政策的针对性与有效性。政策的具体运作方式需要和国家治理现代化进程相适应，而不是让某些僵化体制复归。积极财政政策力度加大不是政府审批项目的扩容。积极财政政策无疑要扩大财政支出，但支出项目更多的是在已经通过可行性评估的项目库中进行选择，而可行性评估呈现的是专业评估，不是设卡式的评估。支出规模扩大不代表没有约束

　　加大积极财政政策力度，无疑会扩大财政赤字规模。阶段性提高赤字率是为了进一步提高积极财政政策的灵活性。欧盟国家当年选择3%赤字率警戒线虽有其理由，但在很大程度上是政治妥协的产物。实际上，只要债务可持续，财政风险可控，3%甚至更高都是可行的。

　　当然，这不是说财政支出就能没有约束。预算法就是约束财政支出无限扩张的“笼子”。立法法对税收法定原则的明确，则从财政收入最重要的组成部分——税收收入约束入手，对政府之手进行了约束。

　　财政是国家治理的基础和重要支柱，财政活动范围是由国家职能决定的。政府职能转变的进行，也进一步约束了财政活动的空间。财政赤字率的提高，财政支出规模的扩大，也不等于政府能够超越职能界限，代行本来市场和社会能够做好的事。财政支出规模的扩大，应将支出更多地用于补短板，补公共产品和公共服务的欠账，并进一步提高公共产品和公共服务的品质，让社会需求得到更好的满足。精准扶贫是全面建成小康社会的必由之路，财政支出也必须在这方面更有效地发力。力争形成政策合力

　　加大积极财政政策力度，在收入一侧会体现为减税减费减基金。这不仅仅是政策的要求，也为国家治理现代化所需。减税降费应与政府收入体系的进一步优化结合起来。任何国家的减税都是有限度的。超越限度，国家治理的基本目标都无法实现，更不必谈国家治理的现代化。

　　从减税政策的落实来看，应将减税政策与税制改革有机地结合起来。某些具体税制改革可能会不可避免地提高税负，在一定程度上影响积极财政政策的效果，因此应该在统一部署下适时而动，分步实施，力求稳妥。减税改革则需在充分考虑财政的承受能力的基础上加快实施。阶段性提高财政赤字率虽然为减税提供了更大的空间，但债务最终是要偿还的，减税必须有限度。

　　落实到具体税种，不同税种的减税力度不同，效果不同。营改增在落实中，不仅仅是增值税制的改革与完善，而且也属于大规模减税的政策。全面实施营改增，可以打通抵扣链条，取消重复征税，进一步减轻企业税收负但，非常有利于企业投资、支持服务业的发展和制造业的转型升级。但是，增值税作为中国第一大税种的现实，决定了即使未来要进一步降低增值税收入在税收总收入的比例，也不可能一步到位。

　　同时，对一些税种进行定向性的减税，以及对一些小税种进行减税，虽说减税规模不大，但效果可能较佳。最近的住房交易契税和营业税的减税，就是典型一例。此举的政策调控意图就是针对楼市去库存，引导住房消费。对购买新能源汽车免征车辆购置税的政策，也对新能源汽车产业的发展起到了极大的促进作用。2015年4月28日，国务院常务会议决定降低进口关税和消费税，给人民带来了更多的国内购物选择机会。进口环节关税减税已到位，但消费税的减税还不到位，其中有消费税需要国内外统筹难度大的因素。如果消费税减税到位，那么关税和消费税减税就会进一步形成综合减税合力，更好地鼓励消费。个人所得税减税规模不会大，但如果综合与分类相结合的个税改革方案能够出台，其将对个人可支配收入提升作用明显。以上实践探索无疑告诉我们，应在减税总盘子中找到更有效的减税路径，力争形成政策合力。

　　综上所述，积极财政政策不仅仅是应对当下复杂的经济状况所需，而且将极大地促进国家治理的现代化和全面建成小康社会的目标的实现。