新形势下政府投资项目跟踪审计浅析

随着亚投行的建立，“一带一路”构想的落实，“丝路”行动方案业已出炉，在可以预见的将来，我国将会持续加大对国内外基础设施投资力度，对工程质量、建设资金使用和益将会提出更高要求，审计部门在开展政府投资建设项目跟踪审计时，要更加注重对固定资产投资审计监督全覆盖。

新形势下，笔者结合在南京审计大学外资审计人员工程投资审计培训班的学习成果，就如何更好的抓实未来政府投资建设项目跟踪审计工作重点，解决当前审计工作中的突出问题，更好地为社会主义市场经济服务，谈谈几点看法。

一、审计依据

审计机关开展政府投资建设项目跟踪审计工作，主要是以《审计法》、《审计法实施条例》和审计署的有关规定为依据。《审计法》第二十二条明确规定了审计部门对 政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督；《审计法实施条例》第二十二条相应规定了政府投资建设项目跟踪审计的范围，即对 全部使用预算内投资资金、专项建设基金、政府举借债务筹措的资金等财政资金的和未全部使用财政资金，财政资金占项目总投资的比例超过50%，或者占项目总投资的比例在50%以下，但政府拥有项目建设、运营实际控制权的建设项目，依法进行审计监督；审计署《政府投资项目审计规定》第五条补充规定了审计部门对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程的建设和管理情况实施跟踪审计。

二、审计内容

根据上述审计法律法规的规定，审计机关在开展政府投资建设项目跟踪审计过程中，主要对建设项目从开工到竣工整个流程开展三大内容的审计：一是开展项目开工前 审计。审计部门对建设项目的投资决策，勘察设计，资金筹集、开工前准备、招投标程序、施工合同及前期作业等内容开展审计；二是在建期间审计。审计部门对建 设工程已完工内容的真实性、概算执行情况、合同实施情况、内部控制情况、建设资金使用情况、工程造价、设备材料采购与管理情况、执行环境保护法规政策情 况、监理工作等内容开展审计；三是竣工后审计。审计部门对建设项目竣工验收阶段的竣工验收程序、竣工决算、工程结算及投资效益等内容开展审计。

审计机关在开展政府投资建设项目跟踪审计过程中，对上述内容开展全方位审计，有利于完善建设项目监督体制，增加政府投资决策的透明度；有利于促进建设单位和 建设项目相关部门贯彻和执行建设领域相关的法律、法规；有利于建设单位和建设主管部门加强建设项目管理，提升工程质量；有利于提高财政资金使用效益。

三、审计方法

根据审计法和审计法实施条例规定的建设项目审计范围和上述总结的审计内容，建设项目跟踪审计应以审计工程质量为主，同时对建设单位的项目资金来源和使用情况、建设项目各阶段的审核审批和备案验收等程序开展“三位一体”的全方位程跟踪审计。

（一）审计工程项目资金

工程建设资金主要从资金来源和资金使用两个方面进行审计。

政府投资建设项目资金的来源主要有上级财政投资、本级财政投资、建设单位自筹和其他投资等。审计建设项目资金来源情况时，应主要对四个内容开展审计，一是对 资金来源的真实性开展审计，看各类建设项目资金来源是否真实存在，有无弄虚作假情况存在；二是对审计资金来源的完整性开展审计，确定各项建设资金来源中形 成的建设资金是否完整，是否满足建设项目的需要；三是对审计资金来源的合法合规性开展审计，特别是单位自筹资金和其他投资，防止非法资金进入建设项目；四 是对审计建设资金的拨付是否与工程进度匹配开展审计，对上级财政资金和本级财政资金是否足额拨付、是否及时拨付等情况开展审计。

审计政府投资建设项目资金的使用情况时，大致可分为准备阶段、施工阶段、竣工阶段三个阶段开展审计。在建设项目的准备阶段主要是审计项目资金是否存在被挤占 挪用的情况、是否存在抽逃出资情况、是否违规出借项目资金等情况等开展审计；在施工阶段是对项目资金是否及时足额拨付、各类票据是否真实合法、审核审批程 序是否完善、计提费用是否正确等情况开展审计；在竣工阶段主要是审计建设项目的竣工决算和结算情况是否超概算、预留的质保金是否按正确的比例计提和支付、 是否存在多付工程款和虚报冒领等情况等。

（二）审计工程项目程序

在审计政府投资工程项目程序时，应从建设项目准备阶段到投入使用所要办理的手续如项目建议书、可行性研究报告、初步设计、选址意见书、规划许可证、施工许可 证、竣工验收等审批手序和文书入手，看手续和文书是否真实齐全。另外由于道路、房建、水利、绿化等工程的审批手续存在一定的差异性，因此在实际审计过程中 应重点关注施工许可证和招投标两项手续。

（三）审计工程项目质量

开展工程质量审计时可分为两个阶段进行：

1.前期策划阶段

这一阶段审计人员通过查阅工程设备的数据标准是否满足合同要求，调查可行性研究以及投资决策的准确性与科学性，勘察项目选址是否符合地质、环保、运输等要 求；查阅评估、决策所需的合同、协议、意向书、政府批件等是否真实齐全；调查投资决策是否符合科学化、民主化，投资决策是否建立问责机制等。

2.项目实施阶段

这一阶段主要对项目的勘察设计质量、施工招投标与合同签订情况、开工准备工作完成情况、工程监理制度执行情况、施工单位的质量行为、工程材料检验制度和工程竣工验收制度等七个方面开展审计。

开展勘察设计质量审计时，通过查阅设计招标文件、设计投标文件、评标资料及合同，审计招投标过程是否符合规定，以此来判断建设单位是否按规定通过招标选择设 计单位；通过查阅勘察设计合同、勘察设计单位及相关人员资质证明、设计文件、施工图审查意见、分部分项工程验收记录等资料，掌握勘察设计单位是否按规定开 展工作；通过查阅账务往来，调查走访，掌握是否有违法转分包或因履行合同不当造成损失浪费现象；查看概算文件和可研报告，看设计概预算编制是否符合规定。

在审计施工招投标和合同签订情况时，通过查阅招投标文件，掌握招标单位的评价指标是否合理，是否涵盖了投标单位的业绩、信誉、工期、施工能力、质量标准、结 算方式等内容；通过对比施工合同和招投标文件，调查发承包双方是否按照招标结果签订合同，有无违规转分包；调查标段划分是否合理，是否存在标段划分过小或 过大，造成管理困难，降低质量或无法形成有效竞争等情况，是否存在刻意提高投标人门槛，导致竞争力不够；查看合同，看合同内容是否符合法律规定，涉及的承 包范围是否和招标范围一致，合同标明的质量标准是否符合有关规定，根据工期定额确定项目工期是否合理；查阅在建设主管部门备案的合同，确认是否存在合同未 备案或签订阴阳合同的情况。

审计开工准备工作完成情况时，通过查阅财务资料，判断资金到位情况；查阅项目立项、规划、用地、资金、环评等情况，确定是否按照规定办理建设用地批准手续、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证及质量监督等手续；查阅施工图纸是否经过审查；判断是否具备开工建设条件等。

审计工程监理制度执行情况时，通过查阅监理招投标资料，看建设单位是否按照规定选择监理单位，监理单位是否符合工程要求；查阅监理单位和被监理单位的企业组 成情况，看两者之间是否存在控股、管理等影响监理公正性的情况；查阅监理日志、验收资料等，看监理单位是否按规定对项目工程和进场材料进行了质量检查。

审计施工单位的质量行为时，看施工单位是否按投标文件约定设置组织机构；调查施工企业是否存在借用资质或出借资质给他人承担施工任务，是否存在违法转分包情况；通过实地查看施工现场，看项目工程是否按图、按规范施工等。

审计工程材料检验制度时，通过查阅材料采购记录、采购招投标文件和采购合同，掌握工程材料以及设备的采购是否按规定通过招标采购；查阅建筑材料进场点验记 录、合格证、材质证明、实验报告是否齐全，是否符合工程要求；眼神审计主要建筑材料、设备的供货企业，分析进货渠道是否合规，供应商是否具有相应资质和业 绩；运用盘点法，看是否存在购买的材料是否存在偷工减料情况。

审计工作竣工验收情况时，通过查阅工程质量验收的标准、要求和程序，各项会议纪要，检查验收整改报告和批复意见，确定建设单位是否按要求组织验收；查阅分部 分项工程的验收记录和检查情况，分析存在的主要质量问题；调查工程监理部门及质量监督部门对工程质量监督是否到位，项目是否发生重大施工质量问题；调查相 关资料的检查和检验是否到位。（贺磊 汪陈立）