新形势下基层审计机关的审计报告改革刍议
审计质量是审计工作的生命线，而审计报告是审计质量的最终体现，也是衡量审计工作好坏的重要依据。十八届四中、五中全会和《国务院关于加强审计工作的意见》 对新时期审计工作提出了新要求，在这种大背景下，社会对审计工作期望值越来越大，审计报告也越来越引起人们的关注，其质量的高低直接反映了审计监督水平， 所以充分认识目前审计报告存在的问题并加以分析，积极推进审计报告改革对深化审计工作具有重要的现实意义。
一、基层审计机关的审计报告存在的主要问题
目前，中央、省级审计机关的审计报告已经日趋完善。但市、县、区基层审计机关由于人员素质参差不齐，导致审计报告仍然存在可读性不强、审计问题层次不清、处理处罚尺度不一、审计建议评价泛泛而谈等问题。这些都是审计报告改革需要直面的问题。
（一）审计报告的可读性不强、规范性不足
一是审计报告未进行分类。有些审计机关的报告没有进行分门别类，预算执行审计报告与经济责任审计报告、专项调查审计报告没有很好的区分，所有审计报告给人感 觉雷同，有的甚至连审计建议、评价都写的相似，缺乏针对性，审计报告的作用没有得到有效发挥。二是语言文字格式不规范。部分审计报告语言表述艰涩难懂、语 句不通，专业性术语过多，可读性不强。还有的审计报告大量运用一些修饰性与模糊性的表述，未能做到通俗易懂，缺乏严肃的公正性。此外有些审计报告中数字不 准确，总数与分项数字不相符，分项数字总和大于或者小于总数。数字金额没有统一，前面用阿拉伯的数字，后面用汉字数据；单位也使用不一致，元、万元、亿元 交替使用。三是缺乏应有的检查核对。部分审计报告在编写被审计单位（事项）基本情况时候，直接将被审计单位提供的年度工作自查、自查报告进行摘录，没有围 绕审计方案要求、审计目标和审计重点来进行编写，对一些基础性数据未进行计算校对。另外缺乏深度分析，致使基本情况主题与重点不明确，与审计要求和目的结 合不紧密。
（二）审计查出的问题层次不清、缺乏重点
一是层次不清。审计报告作为一种专业文书,是为了让使用者清楚明了看出审计查出的问题，所以必须结构合理,层次清楚。但有的审计报告问题部分罗列不清楚，查 出的问题未按严重程度或金额大小进行有效排列，让人感觉“一团糟”。还有的审计报告没有将查出的问题进行分类，雷同的问题多处出现。二是重点不突出。好的 审计报告要按照审计查出问题的大小和轻重缓急,先大后小,先重后轻，依次排列,把重要的问题和普遍性的问题、性质严重的问题放 在前面。但有的审计报告将所有问题堆砌上去，没有突出重点问题与关键问题，也给之后的整改带来了麻烦。三是详略失当。好的审计报告要详略得当，对于重要问 题、普遍问题要详细写清楚，对于一般的问题，如会计科目运用不当,机制体制等一时半会无法解决的问题可以几笔带过。并且审计报告详略不当容易将重点问题掩 盖在一般问题之中,削弱了审计报告分量，严重侵害了审计公信力。
（三）审计处罚尺度不一、法规运用不严谨
一是没有正确引用法律法规。有的审计报告对审计查出的问题叙述不清，导致定性和处理处罚引用的法律、法规不准确。有的是由于执法主体、适用的范围等原因导致 引用的法律依据不准确。如，引用过时甚至是失效的法规作为审计依据，或者是用审计事项发生时还没有实施的规定作为审计依据等等。二是审计处理处罚尺度不 一。有的审计机关出具的审计报告对同样的问题处理处罚的标准不一样，对属于同一类的问题进行分类处罚。同样的问题在不同的被审计单位处理处罚的不一样，尺 度不一。此外，由于有的问题处理处罚可以引用多部法律法规或规章，所以有的审计人员在审计执法中凭个人喜好，对同样的问题有的处理的轻，有的处理的重，严 重影响了审计机关的公信力。三是引用法律法规格式错误。引用法规应写明发文机关、文件标题、文件号三个要素，但有的审计报告在引用法规时只写文件号，不写 发文机关和文件名；或者只写发文机关、文件标题，不写文件号；还有的在引用法规时不写具体条款内容，而是把法规的所有条款都罗列上。
（四）审计建议针对性不强、缺乏可操作性
一是针对性不强。不少审计人员认为审计主要是查问题的，问题查出来了就万事大吉了。所以提出的审计建议针对性不强，泛泛而谈，缺乏事实根据、证据支撑，脱离 客观事实，无法让被审计单位心服口服。还有未针对被审计单位的实际情况进行“对症下药”，生搬硬套的把其他报告的审计建议复制过来，降低了审计威信，没有 发挥审计参谋决策的作用。二是缺乏可操作性。有些审计建议过于原则化、笼统化、宏观化，动辄就是健全机制体制、完善管理办法，但怎么健全，怎么完善，只字 不提，让被审计单位无法组织落实。此外有些审计建议与当前整体机制体制弊端相违背，单凭被审计单位一已之力无法改变。三是建议对象性质错误。审计建议主要 是针对被审计单位的，但有的审计人员提建议的时候不仅仅向被审计单位提出建议，而且还向被审计单位以外的其他单位提出了审计建议。此外审计建议仅仅是建议 而不是决定，有的审计人员提出的审计建议是命令式的，必须怎么做，歪曲了审计建议的性质。
（五）审计评价泛泛而谈、缺乏专业的水准
一是审计评价缺乏专业的水准。有的审计人员在编写审计报告时不管什么项目，审计评价给人感觉一个样，没有根据被审计单位提供的会计资料真实、合法、效益性以 及被审计单位的相关内部控制等实际情况进行评价。此外，有的评价严重不实，增加了审计风险。如，有的经济责任审计报告存在评价过高，为被审计单位和个人摆 功送好的问题等等。二是超范围进行评价。对不属于审计事项的内容进行了评价，对短时间内难以带来经济效益和社会效益的项目进行了评价，未用专业的分析判断 盲目给出审计评价等等。如：对公共基础设施、基本投资项目建设等重大事项决策情况，对正在实施或准备组织实施的重大项目短期内无法显现经济效益和社会效益 时就容易出现超范围评价。三是审计评价用词不严谨。有些审计评价语言表达过于绝对，如，对某些重大问题发表肯定意见时候有夸大成分，此外，有的单位本身存 在违纪违规问题，但审计评价时往往把“基本真实、基本合法、基本健全”，夸大为“真实、合法、健全”。
二、制约审计报告质量的原因分析
制约审计报告质量最主要的因素是审计人员的职业能力与综合素质的高低。但也与审前方案的制定、审前调查的落实、法规政策的熟练掌握、相关质量控制制度的执行等因素息息相关。
（一）审计人员职业能力水平不高，综合素质欠缺
人的因素是制约审计报告质量最重要的因素。一是理论水平不高。有些审计人员思想理论政策水平跟不上时代的要求，缺乏敏锐的洞察力与科学的判断力，不了解新常 态下经济发展的趋势，不能从机制、体制、法制等深层次的角度去评价日常审计中所碰到的问题，缺乏用宏观的、辩证的、发展的视野去评价客观经济事务的能力。 二是专业能力不精。部分审计人员虽然能够胜任一般的财务收支审计，但对政策落实、金融投资、资源环境、绩效评价等现代审计不太适应，仍然停留在就审论审、 查错究弊的阶段，无法用职业的眼光和专业的知识去快速发现问题，找出问题背后的症结，提出有建设性的审计评价与建议。三是综合素养不高。大部分审计人员知 识结构相对单一，只是偏重财务方面的知识，综合素养欠缺。“全能型”、“复合型”人才相对缺乏，特别是既懂财务审计，又掌握财政、金融、基建等现代审计所 需要专业知识，还有良好的口头与文字表达、计算机应用审计人员少之又少。
（二）审前准备工作不充分，未详细掌握相关基本情况
一是审前调查不重视。有的审计组不重视审前调查，容易忽略制定方案时的前期工作，没有去深度了解、掌握对被审计（事项）单位的相关情况，特别是其所处的经济 环境、业务流程、收支项目、内控制度执行等情况都未作深入的调查；还有的审计组虽然调查掌握了相关情况，但没有对获得资料进行深入的分析总结，也没有对审 计事项的重要性水平和审计风险作出相关的评估。二是审计方案不完备。审计准则要求审计方案必须包括审计目标、审计范围、审计对象、审计内容和重点、审计组 织和分工、工作要求等内容。但有的审计组在编制审计方案时内容不详细、分工不合理、重点不突出，对整个审计工作缺乏指导与规范作用。三是审计目标不明确。 审计目标的实现是完成审计任务的标志。但有的审计组要么是没有制定确切的审计目标或制定的审计目标很笼统，要么是审计目标没有统一，审计人员对审计目的不 明确、不清楚，只是查到一步算一步，最后撰写的审计报告自然而然质量不高。
（三）相关政策法律法规掌握不够扎实，未能有效运用
一是未深度了解相关法律法规。部分审计人员在实际审计工作中没有深入了解掌握被审计单位的相关法律法规和现行政策，这样就影响了审计定性及处理处罚。主要表 现在对与被审计单位相关的法律法规掌握不全面，只知其一，不知其二，甚至断章取义。二是缺乏对常用财经法律法规的系统学习。平时不注重收集和学习相关行业 规章和政策规定，对审计财经等法律法规的学习相对滞后，总停留在固有的思维中，缺乏与时俱进的学习精神，未能有效灵活运用。只有等到审计处理问题时，才临 时抱佛脚，现学现用，导致引用法律法规不准，定性不准，处罚不当。更有甚者回避疑点，轻易绕过。三是法规复核工作未能有效落实。有些基层审计机关法规复核 工作人员是身兼多职，法规复核工作只是其中之一，对审计报告所有的法律法规运用没有足够的时间与精力进行有效复核，导致这些法规引用不当、处罚不准的现象 出现在正式的审计报告上。
（四）审计质量控制制度不健全，追究问责机制未落实
一是质量控制制度不健全。建立完善的质量控制制度是提高审计报告质量的保障。审计报告质量控制制度主要有审计报告复核制度、审计业务审理制度、审计责任追究 制度等等。但有些审计机关没有制定完整的审计质量控制制度，也没有按照质量控制标准化流程操作。二是审计复核流于形式。审计复核是审计工作中重要的一步， 但在实际执行中由于各种原因导致审计复核流于形式。如，审计组长对审计工作底稿复核更多的是看是否引用法律法规，但对于问题的定性是否准确，引用法律法规 是否恰当等问题很少认真审核；审理复核机构或专职复核人员在复核过程中，更多的偏重对审计问题审核，而对其法规的运用、格式的规范等等问题的复核往往趋于 忽略。三是追责问责未落实。有的审计机关没有建立责任追究制度，或者是责任制度不健全，不明晰，主体不明确；还有的审计机关建立了制度但没有认真贯彻执 行。其结果是审计人员责任意识不强，导致审计人员在审计工作中不规范行为时有发生，而一旦报告中出现审计过错，也难以确定审计责任的具体环节，责任也无法 落实到人，最后不了了之。
三、推进审计报告改革的对策建议
推进审计报告改革最重要是不断加强审计人员能力素质建设，提升他们的综合素质与监督水平。同时，制定统一的报告模板、健全审计质量制度建设、强化审计复核力度等措施也是改革不可缺少的重要步骤。
（一）不断提高审计人员的综合素质
推进审计报告改革最根本任务就是要不断提高审计人员的综合素质，培养能审能写的审计干部，既让审计报告有份量，又让审计报告通俗易懂。一是多层次加强理论政 策学习。审计人员要不断的加强理论政策学习，提升政治素养与把握大局的能力。要结合国家中心工作深入学习当前的大政方针、施政要领以及政策法规文件，清楚 了解当前党委政府在做什么，正确把握审计执法监督方向。二是多形式开展审计培训提升综合能力。要建立完善的审计职业教育培训体系，加大案例教学、审计模拟 实验室及网络培训学习平台的应用和推广力度。多形式开展审计培训，利用专业院校学习、专项业务讲座、案例教学等多种形式对现有的审计人员进行教育培养，不 断的提升他们业务能力、写作能力、计算机运用能力等等。三是多岗位培养历练审计人员。审计人员要在不同的岗位学习新领域、新行业的新知识，不断的了解掌握 各个行业的政策法规文件，最后达到熟练运用的地步，从根本上扭转审计报告质量不高的现状，有效促进审计报告质量向高层次、高水平转变。
（二）不断创新审计报告的写作模板
不断创新审计报告写作模板，制定出标准的分类报告写作模板，既可以有效指导审计人员编写审计报告，又解决了审计报告同质化的问题。一是建立分类审计报告模 板。根据审计事项的不同，将审计报告进行分类，并制定对应的审计报告模板。可以将所有的审计报告分为财政预算执行审计报告、固定资产投资审计报告、领导干 部经济责任审计报告、专项资金项目审计报告四类，每一类审计报告在报告的内容、查出问题的侧重点、审计评价建议等事项都要有所不同。如，编写财政预算执行 审计报告要侧重于预算单位的资金管理、使用绩效，审计建议评价也要紧紧围绕完善制度、推进资金使用绩效等方面进行编写；编写领导干部经济责任审计报告要侧 重于领导干部履职尽责的情况以及权力运行的情况，审计建议评价要公正客观的评价领导干部任期的经济责任与权力使用是否依法；编写专项资金项目审计报告要重 点反映资金的走向是否正常、管理是否规范、效益是否明显等等。二是严格规范报告语言格式。审计报告分类后，要组织审计法规专家学者、业务骨干等专业领域的 人才对审计报告的模式进行严格规范，制定出操作性强的审计模板。格式要严格符合国家审计报告要求，包括报告字体、项目名称、日期格式、落款等等细节都要统 一下来。此外，要求审计报告编写者少用、慎用偏僻专业词汇，尽量做到通俗易懂。三是自上而下统一报告模式。要以省为单位，自上而下使用这种改革后的标准审 计报告模板，市州、县市区审计局不允许使用五花八门的审计报告模板或者是自创模板。要把审计报告质量纳入目标量化考核，定期通报。市州审计局的审计报告质 量由省审计厅考核，县市区审计局由市州级审计局考核。
（三）不断健全审计质量的制度建设
建立和完善相关制度是审计报告质量控制的重要保障。要建立健全审计报告复核、业务审理、责任追究等一系列制度，并认真贯彻实施是审计报告改革的必走之路。一 是健全审计报告复核制度。要建立健全审计报告复核制度，制定出更加细致、具体的报告复核条款，配备审计复核专业人才，进一步加强对审计报告复核工作检查与 考核力度，促使审计报告复核制度化、规范化、常态化。二是健全审计业务审理制度。要建立健全审计业务审理制度，推动审计质量控制从结果向过程转变，每个项 目审计进点前召开方案讨论会，确定审计重点，优化审计方案；审中召开业务分析会，分析审计疑点，查漏补缺；审后召开业务办公会，审核问题，决定处理处罚， 实现审计项目过程控制“全覆盖”。三是健全审计责任追究制度。审计报告质量控制必须实行严格的质量责任追究制度。一方面，要明确职责，从审计人员到审计组 长，再到部门领导，一直到复核部门、主管领导和主要负责人，都应明确应该承担质量控制责任，强化过程控制，避免产生责任时相互推诿。另一方面，要加强审计 报告质量检查工作，定期的抽查和互查，一旦发现有问题立即进行有效追责。
（四）不断加大审计报告的复核力度
审计复核是审计报告质量控制的关键环节。要不断加大审计报告复核力度，充分利用内部复核与外部复核相结合的方式，进一步提高审计报告质量。一是提高审计复核 工作认识。各级审计机关要提高对审计复核工作认识，高度重视审计复核工作。审计复核工作是提高质量、降低风险的需要，是培养严谨细致作风的需要，更是提高 审计监督水平和增强审计公信力的需要。二是加强内部审计复核。要严格按照审计复核流程进行复核，相关责任人要各司其职，切实把复核工作做到实处。主审要认 真细致编写报告，对一些基础性数据、格式规范要仔细核对，从源头上控制审计报告质量；审计组长要认真负责的核查审计工作底稿以及相关取证单；审计机关业务 审理科室与复核科室的专职人员要层层审查，不放过任何疑点、难点，有效提升审计报告质量。三是引入外部审计复核。各级审计机关要积极探索使用外部审计力量 进行复核，每年可抽百分之十的项目外包给有实力的会计事务所进行复核。兄弟审计机关可以拿出一定比例的项目进行相互复核，取长补短，共同进步提升审计报告 质量。(刘斌 刘俊)