浅论如何当好财政预算执行审计项目主审
项目主审是整个审计项目的组织者和具体实施者。主审综合能力的高低，直接影响着审计项目的顺利实施和审计监督效果，决定整个审计项目的成败。这个道理大家从 事审计工作多年都懂，但联系财政同级审进行全面总结大家愿意做的不多。下面笔者结合自身体会试探性的作个论述，希望对大家的工作有所帮助。
一、着眼“三大目标”
长期以来，审计工作过多地从微观层面和个案的角度思考问题，审计人员大量从事的是微观、个案的审计。随着审计监督全覆盖的逐步推进，审计人员尤其是主审，更多地应该提升宏观意识，增强微观审计的能力，这样，才能充分发挥审计在国家治理中的保障和基石作用。
（一） 要着眼宏观目标。每年一度的本级预算执行审计是各级党委、人大、政府把脉经济运行质量、调整经济发展策略、防范财政金融风险的重要手段。作为预算执行审计 项目的主审要立足宏观谋篇布局，将影响宏观经济运行的重大资金、重要事项、重点领域纳入审计的重要范围，合理配备力量，精心组织实施，以评价财政运行质 量，分析宏观政策效果，揭示重大问题和风险隐患，为服务宏观决策提供审计监督服务。
（二） 要着眼热、难点目标。很多主审都有这样的苦恼，预算执行审计年年审，年年做，常有“年年岁岁事相似”之感。如何将年复一年的预算执行审计做出亮点、引起关 注，考量的是审计主审对国家宏观调控政策的深入理解和对领导关注百姓关心的热、难点问题的准确把握。因此，审计主审在谋划年度预算执行审计时，要能根据政 策环境的变化和热点的转换，实时调整审计的重点和范围，不断将新领域、新政策、新要求体现在预算执行审计实施方案中，使每年的预算执行审计都能体现特色、 富有变化和具有时代性。近年来，要紧盯热点、难点，将地方政府性债务、民生资金、“三公经费”以及财政存量资金等纳入预算执行审计的重点，深刻揭示上述领 域的突出问题和风险隐患。
（三） 要着眼改革发展目标。审计作为深化改革的“催化剂”，在推动和完善国家治理中的作用越发凸显，特别是一年一度的预算执行审计，更是成为推动公共财政体制改 革的重要手段。作为预算执行审计的主审要在审计全过程时刻关注改革政策的落实，时刻关注改革措施的实施效果，时刻关注改革发展出现的新情况新问题，时刻关 注需要通过改革方式解决的体制机制问题。如：部门预算、国库集中支付、收支两条线（老一点的）；全口径预算管理、政府性债务纳入预算、以权责发生制编制财 务报告等，这些要用改革的目光审视新问题，用改革的要求看待老问题，用改革的办法解决突出问题，发挥好预算执行审计在更高层次、更多领域服务改革发展的积 极作用。
二、锁住“五条主线”
一是预算收支的管理分配主线。预算执行审计的主要功能是为同级人大监督政府预算执行提供依据，围绕年度预算收支的管理和分配环节，来分析财政收支结构，评价 财政运行质量，反映重点领域财力分配，衡量财政统筹管理水平，是预算执行审计的基本要求和必审事项，审计主审要始终立足这一基础，组织力量做好分析。如： 预算收支不细化的问题，为什么不细化？是部门的原因还是财政的原因？是不能够细化还是人为不愿意细化（利益输送）？是现行财政核算体制的影响还是长官行政 命令的干预？又如：追加预算支出的审计，要借助计算机审计手段，以“预算指标”为抓手，深入到预算分配、调整、执行及结余结转的业务流程中去，充分反映财 政预算资金的来源、支出依据、支出内容、支出金额、资金流向等情况。在此基础上对预算实际执行数与调整后的预算数进行比对，分析评价预算执行结果。
二是宏观政策贯彻落实主线。财政金融政策是国家宏观调控的重要手段，预算执行审计的结果，就是检验各级政府是否认真贯彻落实国家宏观政策，衡量国家宏观调控 措施的实施效果，审计主审要牢牢把握这一方向，理清思路点面结合。如：全口径预算管理、政府性债务纳入预算、以权责发生制编制财务报告等，这些都是改变现 行财政体制的重大政策，所以必须点面结合，衡量实施效果。
三是重大专项资金的安排使用主线。重大专项资金的安排，体现的是财政政策引导的方向和国家战略发展的重点，这些资金投得“对不对、实不实、好不好”，对整个 战略布局的积极影响和经济发展的带动作用意义重大，审计主审要紧紧锁住这一亮点，突出重点把握关键。如：关注财政专项资金使用效益，尤其是涉及民生问题的 “三农”、教育、医疗卫生、社会保障等专项资金的使用效益情况。
四是资源环境和民生改善主线。实现全面协调可持续发展是各级政府的重要施政理念，着眼绿色协调发展，推动资源节约集约利用和环境保护，促进社会保障和民生改 善，是财政预算的重要调整方向，审计主审要及时跟进这一热点，关注变化检验成效。资源环境主要包括资源开发、利用和保护及相关资金征管情况，以及污染防 治、监督、保护和改善环境及相关资金征管等方面的内容。审计要根据资源环保工作要求，突出对资源环保资金、政策、责任和项目的审计监督。预算执行审计中， 关注各级政府制定、执行资源环保政策制度情况，揭露资源环保政策制度执行不到位问题；审查财政收入质量，看是否存在盲目追求收入增长，忽视资源环境建设的 问题；从预算入手，关注资金筹集、分配、管理和使用资源环保财政资金的情况，从总体把握资金状况，揭露其中存在的不合规、不真实、不完整等问题。部门预算 执行审计，检查其发展目标是否科学，是否存在扰乱环境、不利于可持续发展的问题；检查各部门落实资源环境建设措施是否得力见效，有无走过场、图形式、搭花 架子的问题；检查有关部门在资金管理使用上是否厉行节约，是否合法合规，把有限的资金用好用实。促使各各部门不折不扣地落实资源环保建设各项任务，保障投 入并规范运用资源环境建设的各项资金。
五是财政管理绩效主线。随着经济增长方式由数量型增长向质量型增长转变，强化财政绩效管理，提高公共资金使用绩效，成为各级财政提升管理能力的突破口，审计 主审要善于把握这一变化，发现特色总结做法。根据财政部出台的《地方财政管理绩效综合评价方案》，具体要关注以下八个重点：
—— 关注“实施透明预算”。公开财政资金的来源和使用去向，是地方政府应尽的职责。为推进财政管理科学化规范化，提高财政资金使用效益，预算执行审计应将地方 预算公开情况作为审计的一项重要内容。关注财政总预算、部门预算、“三公经费”的预算公开情况，审查地方政府预决算公开细化内容，政府预决算有无全部细化 到支出功能分类的项级科目，专项转移支付预决算有无细化到具体项目，部门预决算有无全部公开到支出功能分类的项级科目等。
—— 关注“规范预算编制”。目前，我国预算编制主要存在不准确、不细化、不完整、不及时、不清晰五个方面的问题，监督不力和预算编制质量不高有直接的关系，给 人大对预算的审查监督增加了难度。加强预算编制的审计：一是预算编制完整性。按照完整的财政审计范围拓展同级审覆盖面，实现对本级公共财政预算、政府性基 金预算、社会保障资金预算、国有资本经营预算的审计全覆盖。同时，配合人大预决算审查监督要求，对当年上级返还和补助资金、转移支付、重大民生专项资金支 出等使用情况，进行重点审查。二是预算编制正确性，通过年初预算到位率审计，发现预算执行中的问题，提高年度预算的准确性。关注当年超收收入的使用情况， 是否全部纳入预算稳定调节基金，用于以后年度安排。此外，关注提前下达转移支付到位率，有无尽早下达转移支付指标额度，以利于下级政府预算编制的准确性。 三是提高预算编制的细化程度。审查财政部门是否严格执行“两上两下”的预算编制操作程序，不断达到预算编制细化的要求，避免走捷径、报大数、报粗数的现 象，对达不到细化要求的资金，一律不安排预算。
—— 关注“优化收支结构”。重点是突出财政管理绩效，加大本级财政专项资金审计力度。在预算分配方面，紧扣预算执行主题，进一步加大民生审计力度，以民生保障 改善、城乡统筹发展、社会事业发展等项目和资金为重点，以预算编制、执行、调整、追加、项目结转结余等关键环节为关注点，审查预算编制的科学性和合理性， 预算调整的合法性和规范性，预算执行的及时性、均衡性和效益性。在资金管理方面，紧扣当地财政转型创新工作要求，以推进本级财政专项资金管理改革为契机， 以突出导向、优化结构、聚焦重点、提高绩效为关注点，审查专项资金规范整合、拨付效率、使用效益等内容，评价专项资金清理整合存量、优化配置增量、集中财 力办大事及发挥引导激励作用等情况。
—— 关注“盘活存量资金”。国务院强调盘活财政存量资金，要进一步盘活存量，把闲置、沉淀的财政资金用好，集中有限的资金用于稳增长、调结构、惠民生的重点领 域和关键环节，加大对棚户区改造、节能环保、公共服务业、城市基础设施和促进消费等方面的投入，各级政府应高度重视。预算执行审计中，应重点审查预算净结 余资金、预算结转类资金、各类财政专户结存资金及其他财政存量资金（即预算稳定调节基金、偿债准备金、预算周转金及收回财政周转金等）情况。对上述资金， 应关注在暂存款和暂付款等往来科目核算的虚列支出、应计未计收入等形成的存量资金规模。
—— 关注“加强债务管理”。由于地方建设性融资需求过快增长，客观上形成了地方政府性债务。预算执行审计中，应重点关注政府性债务率、新增债务率、偿债率、逾 期率等指标，审查地方政府性债务风险程度；从严格控制政府性负债建设行为、建立政府性债务归口管理制度、科学编制政府性债务收支计划、完善政府性债务偿还 机制、加强项目财务监督和绩效评价、构建政府性债务风险预警体系等六个方面，审查地方政府性债务管理情况。此外，对未按规定举借债务、违规对外担保、截留 挪用债务资金、未按计划偿还债务的，要追究有关单位和人员的责任；对国家财产造成损失的，依法追究相关法律责任。
——关注“完善财政体制”。 健 全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系，是今后一段时间政府间财政关系改革的目标与方向。然而，财政转移支付制 度是协调各级政府之间的财政关系重要工具，是实现公共服务均等化的重要手段。财政转移支付制度具有补偿辖区间外溢、弥补地方财政缺口、优化资源配置和调节 经济等作用。预算执行审计中，应加大财政转移支付审计力度，促进完善财政体制。关注财政转型创新政策和举措的贯彻落实情况，总体掌握财政转移支付资金的安 排和使用情况，审查专项转移支付资金的设立、使用管理和效益情况。在摸清财政转移支付资金的规模、比例、依据、形式、范围及标准确定基础上，重点审查分析 转移支付资金支出进度、一般性转移支付比重、转移支付资金对下级财政可用财力影响等，评价引导和督促均衡财力分布，公共完善转移支付结构，促进基本公共服 务均等化等情况。
—— 关注“落实约法三章”。新一届中央政府成立之初，李克强总理代表国务院提出本届政府任期内，政府性楼堂馆所一律不得新建，财政供养人员只减不增，公费接 待、公费出国、公费购车只减不增（以下简称“约法三章”)。预算执行审计中，应重点加大“三公经费”等事项审计力度，审查“三公经费”、会议费、培训费、 楼堂馆所建设等公务支出和公款消费情况。审查各部门执行中央八项规定和中央要求厉行节约反对浪费规定等情况，以控制压缩三公经费支出、控制财政供养人员增 长、禁止新建政府性楼堂馆所等为对象，评价落实“约法三章”情况，引导和督促加强行政运行的监督和制约，健全惩治和预防腐败体系。
—— 关注“严肃财经纪律”。严肃财经纪律，维护经济秩序，是审计工作永恒的主题。预算执行审计中，应重点加强对重点领域、重点部门、重点资金的审计，引导和督 促地方加强行政权力运行的监督和制约，健全惩治和预防腐败体系。认真落实审计决定，严肃执行整改报告、整改联动、整改跟踪、整改督查、整改问责、整改公开 等制度；对查出来的各种违纪违规的问题，特别是对于情节恶劣、性质严重、屡查屡犯的违法违纪行为，要严格按照有关法律法规和党纪政纪条规严肃处理，并追究 相关人员的责任，构成犯罪的，移交司法机关依法追究法律责任。
三、具备“四种能力”
预算执行审计具有范围对象广、时间任务重、组织分工细、目标要求高、社会影响大等特点，作为主审，一定要心细、手快、勤思，在纷繁复杂的审计过程中能够快速反应、举一反三；分清轻重缓急，及时捕捉重点，推动审计成果成效最大化。
一要具备较强的协调推进能力。项目主审是审计现场的“指挥员”，推进项目的组织协调工作是主审责无旁贷的任务。因此，要做到在审计方案中协调推进各审计小组 实现目标任务的高度统一，在财政大数据共享中协调推进各审计小组重要数据的上下核对，在项目调度会中协调推进各审计小组工作进度保持同步，在审核把关中协 调推进各审计小组共性问题处理口径一致，在汇总上报中协调推进被审计单位审计整改落到实处。从而最大限度的发挥预算执行审计“大兵团”作战的整体效能，实 现全局“一盘棋”的财政审计大格局。
二要具有超前的引领创新能力。预算执行审计包含多个预算单位和专项资金，上下级往来频繁且结算分配体制复杂。作为主审，要驾驭好这一庞大的审计项目，必须善 于从组织创新和技术创新两方面进行超前谋划。既要突出重点抓问题突破，又要体现完整做海量数据分析，实现将全部政府性资金纳入审计视野的财政审计大格局的 建立。
三要具备过硬的文字综合能力。一个好的审计项目，要想转化成审计成果，要求主审具有较强的语言表达及文字综合能力。特别是预算执行审计，所有审计的成果都要 依靠审计结果报告、审计工作报告、审计整改报告来体现。项目主审必须具备较高的综合能力、概括能力和文字功底，才能够准确把握反映审计成果的深度和宽度， 做到每一个字、每一个数据、每一句话都能够恰如其分的发挥其作用，表达其意义，使审计成果得到党委、人大、政府以及社会各界关注、认可和支持。
四要具有较高的成果开发能力。预算执行审计能够直接、全面的折射出财政管理弊端和财政改革要求。作为主审，要能够站在全局的高度，及时将审计发现的普遍性、 倾向性、苗头性问题进行归纳，对体制机制原因导致的问题进行分析，通过要情专报、审计信息、审计建议等形式进行成果开发，推动审计问题处理和审计整改落 实。近年来，我们着力在预算执行审计成果开发上下功夫，努力思考，提炼加工，促成了政府性规章的制定和完善，并首次召开了审计查出问题交办会，把审计查处 突出问题纳入政府督办事项，建立审计整改“清单”销号制度，市人大发文对审计整改作出具体规定，取得了丰硕的审计成果。（黄文波）