建设法治财政：立法是关键

温来成 中央财经大学财政与公共管理学院公共管理系教授

　　张文春 中国人民大学财经金融学院财政系副主任、副教授

　　中国经济时报记者孟庆一 见习记者 罗 鹏

　　７月１８日，财政部发布了《法治财政建设实施方案》（以下简称《方案》），提出了深入推进财政行政审批改革、规范中央和地方政府间财政关系等法治财政建设的主要任务和具体措施。

　　接受中国经济时报采访的专家表示，就目前的情况而言，我国财政法治建设的任务十分繁重。《方案》的出台一定程度上为今后现代财政制度的建立指明了方向。因为在社会主义市场经济条件下，财政制度最大的特征就是政府要依法行政、依法理财。也就是说在财政收入、财政支出、财政管理各个环节以及各方面都应该做到有法可依。

　　 法治为财政建设明确方向

　　《方案》提出了深入推进财政行政审批改革、加强重点领域财政立法等一系列具体措施。同时《方案》明确，力争到２０２０年形成较为完备的财政 法律 制度规范体系、高效的财政法治实施体系、严密的财政法治监督体系、有力的财政法治保障体系。

　　那么《方案》的出台对于我国财政制度的发展到底有着怎样的意义？中央财经大学财政与公共管理学院公共管理系教授温来成在接受本报记者采访时表示，《方案》的出台一定程度上为今后现代财政制度的建立指明了方向。因为在社会主义市场经济条件下，财政制度最大的特征就是政府要依法行政、依法理财。也就是说在财政收入、财政支出、财政管理各个环节以及各方面都应该做到有法可依。

　　对此，中国人民大学财经金融学院财政系副主任、副教授张文春表达了相似观点。他指出，十八届三中全会肯定了财政建设的重要性，它是国家治理的重要组成部分。《方案》的出台为财政法治建设指明了发展的方向。

　　在他看来，国家进行法治财政建设实际上就是要对政府的各项财政收入和支出形成一种较强的约束力。比如，纳税人或是代表纳税人的立法机关要通过全国人大及其下设的相关立法机构，应当对财政进行有力的约束。可以说，这是未来财政建设的发展方向。

　　 法治财政建设任重而道远

　　从目前的发展情况看，我国的法治财政建设亟需完善，有很多问题需要解决。对此，《方案》提出，在全面清理规范收费，取消不合法、不合规、不合理收费项目基础上，建立行政事业性收费、政府性基金目录清单制度，编制并公布收费目录清单，接受社会监督。

　　“我国财政法治建设的任务还十分繁重。”温来成说。他分析指出，在现有的财政规章制度中，尤其是税法中，已完成立法程序的只有《个人所得税法》、《企业所得税法》、《车船税法》。如果其他税种也像它们一样完成立法程序的话，还是要有非常繁重的工作任务。

　　“从个人理财管理的角度来讲，到目前为止，也只有《预算法》完成了立法程序。如转移支付、财政投融资以及政策性银行管理这些财政领域中的重要法律经过这么多年的努力，还是没有出台。”温来成说。

　　张文春指出，《预算法》是对政府行政的强有力约束，是一种税收法治的体现。目前我国财政的法治建设，首先要确保市场在资源配置中的决定性作用，国家行政对资源配置来说应该起到的是宏观调控的作用。

　　他认为，法治财政建设还要协调好中央与地方政府之间的关系，激发地方发展的内在活力。协调好区域发展之间的差距，各省之间要加强合作和交流，促进我国法治财政建设。

　　此外，温来成补充道，按照原有的财税改革方案内容主要包括税政改革、转移支付领域的改革和预算制度改革等三个方面。从目前的财政法律建设的状况来讲，要在２０２０年实现《方案》所规划的蓝图，还有很多事情需要我们努力去做。

　　 推进法治财政建设须加快立法的基础

　　《方案》围绕依法全面履行财政职能，完善财政法律制度体系，推进财政重大决策科学化、民主化、法治化，严格规范财政行政执法，强化对财政权力运行的制约和监督，依法有效化解社会矛盾纠纷，全面提高财政干部法治思维和依法行政能力等７项主要任务，提出了深入推进财政行政审批改革、加强重点领域财政立法等一系列具体措施。

　　具体而言，在依法全面履行财政职能方面，《方案》提出，进一步取消和下放财政行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项，全面清理中央指定地方实施审批事项；推行财政权力清单、责任清单、收费清单制度；建立事权和支出责任相适应的制度，适度加强中央事权和支出责任；结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，完善增值税划分办法；完善财政宏观调控。

　　温来成认为，《方案》的亮点是它提出了很多建设性任务。比如，收费等各项环节在财政管理的过程中都要经过审批，也就是说要对必要的个人和企业的经营活动进行监管。这些措施与此前的改革相比，分析得更加明确。

　　温来成进一步指出，为了能让《方案》更好发挥作用，首先要加快财政立法的一些基础性工作。要把一些部门现有的规章尽可能地上升为国家的 行政法规 ；把现有的国家行政法规尽可能快地上升为正式法律，形成一个配套的财政法律体系。

　　其次，要加强对财政立法的宣传和推广。财政立法不仅仅是财政部门的一项专业工作或是立法部门的工作，而且应该得到全社会的广泛支持。它是治理国家的基础和支柱，涉及到社会的各个方面。纳税人、企业以及其他类型的社会组织与之都密切相关。因此应通过广泛的宣传，来争取全社会的支持。

　　最后，一方面要处理好在立法过程中财政部门和其他主管部门之间的关系，还有中央和地方之间的关系。另外一方面就是建立规范的转移支付法规，解决好中央和地方之间的财政问题。减少立法过程中的阻力，是加快财政管理的法治化建设进程的关键。

　　张文春建议，要充分发挥全国人大这一立法机构的作用。要采取强有力的举措，确保和实现好自己对财政的监督作用，真正做到代表人民群众、纳税群体和纳税个人来监管财政的预算和支出，确保人民的钱用到人民身上。

　　“此外，要在确保参与立法或监督活动的委员具有专业性的同时，还要明确预算，使过程更加透明，方便接受社会各方的监督。法治建设是一个渐进化的过程，不能一蹴而就。”张文春认为，我们可以学习和借鉴国外成熟的经验，应用到我国的财政法治建设中来，健全我国与财政相关的法律体系，维护好每个公民的权益和利益。

　　最后，温来成强调，《方案》能够得到有效执行最重要的还是要加强立法的基础工作，使得有关财政的法律既要有科学性、合理性，也要有很强的可操作性，能够具体地指导到财政的收支业务和财政管理。

转载：《和讯网》（2016年7月20日）