全市建立“两法衔接”机制和信息共享网络平台

在全国率先实现行政执法与刑事司法的有效衔接

全市建立“两法衔接”机制和信息共享网络平台在全国率先实现行政执法与刑事司法的有效衔接

编者按

行政执法与刑事司法衔接不畅、监督不力等因素,造成行政执法中随意执法、以罚代刑、降格处理等问题屡禁不止。石家庄市由市委政法委、市综治委协调推动,市检察院牵头负责,打出了信息化建设、全方位监督、规范化推进的组合拳,强力推进行政执法与刑事司法衔接机制建设,推动行政执法公开透明运行,迈出了行政执法与司法体制改革关键一步。

“两法衔接”信息共享平台的建立,明确了政府法制部门的业务监督职责、行政监察部门的行政监督职责和检察机关的法律监督职责,将所有行政执法信息同步推送到这三个监督部门,三部门发现的执法不规范、违纪、违法等问题相互通报、相互移送,形成了共同发现问题、共同追纪问责的强大合力。

石家庄市通过“两法衔接”,真正实现了执法者和监督者、权力与责任的有效对接,形成了执法合力,树立了法治权威,这种思维和做法正是政法工作求作为求发展的“源头活水”。

今年6月底,我市的梁某因销售含有非法添加物的保健品,被相关部门据行政处罚条例处以“罚款”,但检察机关发现梁某的行为已涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪,结果梁某最终被批捕起诉，受到刑事处罚。

检察机关能够及时发现行政执法部门对梁某以罚代刑的线索,并对梁某批捕起诉、严肃追究其刑事责任，源于我市“两法衔接”机制与信息共享网络平台的建立和完善。目前，全市实现了所有行政执法单位的全覆盖，还实现了普通程序案件信息全录入和执法信息全程实时上传显现。

□王国政 孙旭峰

“两法衔接”工作机制图解

工作格局：政法委协调推动，检察机关牵头，行政监察机关、政府法制部门、公安机关密切配合协作，各行政执法机关积极参与，共同推进。

领导小组

组长

政法委书记

副组长

市人大常委会副主任 市政府副市长 市检察院检察长

成员

42个市直部门分管领导

办公室设在市检察院，具体负责日常工作

各县（市）区参照设立相应的组织机构

两法衔接

石家庄市实现了全市23个县（市）区和720个行政执法单位网上移送、网上受理和网上监督，形成以市检察院为网络中心，各行政执法机关、公安机关、司法机关、监察机关执法信息资源共享互通的专用保密网络平台，在河北省率先实现了行政执法和刑事司法的全面衔接。

刘庆辉 制图

点赞对公正执法的监督与促进

在全市“两法衔接”信息共享平台上，鼠标轻点，所有行政处罚案件办理情况均一目了然。各行政执法单位的所有行政处罚案件的信息，包括受理时间、结案时间、违法事由、处理依据、处理结果等，也清晰显示出来。

“这个平台就像是一双眼睛，盯着行政执法部门的一举一动。”市国土执法监督局局长吴雅超介绍说：“刚开始接入时，因增加了工作量，有些嫌麻烦，但现在却喜欢、依赖上这个平台，因为它提升了执法工作的透明度，倒逼着执法人员严格规范执法，依法行政。”

与吴雅超有相同心得的，还有市环保局副局长梁国发。他说：“‘两法衔接’机制为环保部门撑起了一把‘伞’,可以理直气壮地排除办案中的干扰和阻力，严肃查处违法行为，还省会百姓青山碧水和蓝蓝的天。”

原来没被列入“两法衔接”工作成员单位的市水务局，其负责人多次主动要求加入进来。他说：“‘两法衔接’机制为执法办案上了‘安全险’，能有效防范行政乱作为和不作为，从而降低职业风险。”

最近，当石家庄“2012.10.25”特大制售假烟网络案件一审宣判后，市烟草专卖局副局长田茂军由衷感叹：“‘两法衔接’的确是个很好的机制，它帮助我们解决了在案件移送、立案侦查、固定证据时遇到的实际困难，使34名罪犯受到了应有的法律制裁。”

与田茂军一样，对“两法衔接”机制心怀感激的，还有张某等26名农民工兄弟。今年年初，劳动监察部门在查处马某拖欠张某等人10余万元工钱一案中，因无法取证而一筹莫展时，公安机关提前介入，查明马某在收到劳动监察部门整改通知书后从账户转移出10万元，已涉嫌拒不支付劳动报酬罪。于是，公安机关对马某进行了拘传，最终使其支付了张某等人的全部工钱。

“两法衔接”机制的由来

在我们国家，行政执法和刑事司法是打击违法犯罪、规范市场经济秩序的两个基本手段。行政机关能否向司法机关及时移送执法过程中发现的涉嫌犯罪案件，对于维护正常的市场经济秩序，维护人民群众合法权益极为重要。

特别是随着破坏市场经济秩序、妨害社会管理犯罪案件的逐年增多，各级行政执法机关查办案件数量不断增加，但真正进入刑事诉讼程序、受到刑事处罚的案件却并不多。

究其原因，一方面是行政执法与刑事司法存在着证据上不衔接问题；另一方面是受地方保护、部门利益的驱动，在行政执法领域存在着有案不移、以罚代刑、降格处理甚至充当“保护伞”等问题。

因此，建立健全行政执法与刑事司法相衔接的机制，已经成为破解以罚代刑和降格处理“怪局”，加大对破坏市场经济秩序和妨害社会管理秩序等违法行为的打击力度是必然选择。

2001年4月，国务院制定出台《关于整顿和规范市场秩序的决定》，第一次提出了“两法衔接”机制的概念。同年7月，国务院发布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了“两法衔接”机制的基本框架。

2004年3月，最高人民检察院与原全国整规办、公安部联合下发《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，进一步规范了人民检察院推动行政执法与刑事司法相衔接机制建设的内容。

从此，“两法衔接”机制的内涵逐渐清晰，即检察机关会同政府法制部门、监察机关、公安机关及其他行政执法机关，探索实行旨在防止有案不立、有罪不究、以罚代刑、渎职违纪等社会管理问题而形成行政执法与刑事司法合力的工作机制。

“两法衔接”工作的起步

按照国务院和高检院的统一部署，2004年，以《石家庄市检察机关、公安机关与行政执法机关加强移送涉嫌犯罪案件工作联系办法》为标志，我市的“两法衔接”工作开始起步。

其间，赞皇县检察院制定出台了《行政执法监督检查规则23条》，以县人大常委会文件形式下发。同时，推出“1＋1”监督模式，将人大的权力监督和检察机关的法律监督有机结合起来，对“两法衔接”工作开展起到了积极的推动作用。

2006年10月，在高检院等7部门联合召开的全国首次行政执法与刑事司法衔接座谈会上，我市检察院作了经验介绍。但在实际上，由于缺少法律依据、机制不够完善以及行政执法单位不情愿接受监督约束等客观因素，“两法衔接”工作在之后4年多里并没有真正到位。

“两法衔接”工作驶入快车道

直到2011年，中办、国办转发《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》后，我市审时度势，迅速将“两法衔接”工作纳入社会管理创新项目加以重点推进，从而“两法衔接”工作驶入“快车道”。

市委、市政府对“两法衔接”工作高度重视，将其作为法治建设和平安建设的长效机制，多次召开会议专门研究，确定了“政法委协调推动，检察机关牵头，行政监察机关、政府法制部门、公安机关密切配合，各行政执法部门积极参与、共同推进”的“两法衔接”工作思路。

为加强领导，务求实效，我市相继成立了由市委常委、政法委书记刘志鹏任组长，市人大常委会副主任、市政府副市长、市检察院检察长任副组长，42个市直部门分管领导为成员的领导小组，并在市检察院设立办公室，在全市层面对“两法衔接”工作进行部署、强力推进。

工作中，省检察院专此出台实施意见，对我市推进“两法衔接”工作进行对口指导。省检察院党组书记、检察长童建明，党组成员、副检察长张峰等领导，先后到我市检察院专题调研，就加强和完善“两法衔接”机制建设提出了一系列富有建设性的指导意见。

在市委、市政府的带动下，各县（市、区）委、政府也纷纷把“两法衔接”列入重要议事日程，成立相应领导机构，全力抓好“两法衔接”工作的落实。

“两法衔接”进入崭新阶段

我市“两法衔接”工作，不仅有省检察院、市委、市人大、市政府做坚强后盾，更有在落实刚性问责方面上的思维创新。

2012年2月7日，我市行政执法与刑事司法衔接领导小组第一次全体（扩大）会议在市检察院召开，明确把“两法衔接”纳入综治工作考核体系，每年初由市主要领导与县（市、区）主要领导签订责任状，完不成任务的一票否决。同时，决定由市检察院牵头建立“两法衔接”信息共享网络平台。

刚性的问责制度，使许多单位的领导干部不仅认识到了抓好“两法衔接”工作的重要性和必要性，而且大大增强了抓好工作落实的政治意识和责任意识。

至此，我市“两法衔接”工作进入崭新的发展阶段，呈现出各司其职、各负其责、协调配合、齐抓共管的良好局面。

作为“两法衔接”工作牵头单位，我市、县两级检察机关协调有关部门，制定出台了《“两法衔接”工作实施办法》、《“两法衔接”工作考核办法》，对建立衔接工作联席会议制度、落实衔接工作职责等内容作出明确规定。

市政府法制部门、监察机关及其他行政执法单位，也按照职责分工，及时向公安、检察机关通报查处行政处罚案件、移送涉嫌犯罪案件情况，增加了执法工作透明度，做到依法行政。

用刚性追责制度作支撑

非法生产销售有毒有害食品什么情况下才构成犯罪？非法行医造成怎样的后果才予以立案追诉……由于执法标准不统一而造成的案件移送难，曾是困扰“两法衔接”工作强力有效推进的“老大难”问题。

“你查你的刑事犯罪案，我管我的行政违法案，咱们井水不犯河水！”更有少数行政执法单位，对“两法衔接”工作推进有抵触情绪，甚至对检察机关了解情况、审查案卷设置重重障碍。

特别是在“两法衔接”信息共享平台运行之初，案件信息录入不及时、不完整、不规范等问题时常出现，这不仅给检察机关审查案件带来极大不便，也影响了“两法衔接”工作的强力有效推进。

针对上述问题，市“两法衔接”领导小组一致认为，要使“两法衔接”工作顺利推进、取得重大成效，就必须要有刚性的追责制度作支撑。

因此，2012年初，市里制定了《“两法衔接”工作实施办法》和《“两法衔接”工作实施方案》，对各部门在“两法衔接”中的职责任务、执法权限、办案程序、时限要求等作出明确规定。

为有效解决“两法衔接”工作中“各管各”的问题，石家庄市建立了联席会议制度，相互通报查处、移送、办理违法犯罪案件情况,研究工作中存在的问题和对策，并对疑难案件的定性和移送工作进行协商。截至目前，全市共召开联席会议40多次，商讨疑难、复杂案件50余起。

针对部分行政执法人员对涉嫌犯罪案件定性拿捏不准、对罪与非罪的界限认识不清问题，今年2月，市里完善执法标准对接机制，制定了劳动监察、卫生监督、环保、烟草专卖4个执法领域的执法规范，明确了移送犯罪案件的证据要求、立案标准。到今年年底，将完成全市所有行政执法系统与司法机关执法对接证据标准的制定，从而较好地解决涉嫌犯罪案件“移送难”问题。

针对部分行政单位取证难、无法及时移送的问题，市里制定了提前介入制度。行政执法机关可以根据需要，商请公安机关提前介入调查取证；对重大、有影响的涉嫌犯罪案件，检察机关可以提前介入，提出取证建议，并对侦查活动实施法律监督。

刚性的制度，还要有刚性的责任追究来保障。为此，除明确将“两法衔接”工作纳入年度综治考核和依法行政评议考核，对完不成任务单位一票否决外，还规定不及时将案件信息录入信息共享平台，或填报不规范、不完整的，由行政监察机关给予口头责令改正、书面通报批评，严重的追究行政责任。市里迄今已下发3期“两法衔接”工作通报，对30多个单位进行了通报批评。

建立信息共享网络平台

我市推进“两法衔接”工作的重要内容和标志，就是创建信息共享网络平台。自2012年2月我市“两法衔接”领导小组第一次全体会议后，全市积极推动行政执法与刑事司法信息共享网络平台建设。

“两法衔接”信息共享网络平台,就是各行政执法单位,在规定的时间内,将移送案件、办理移送案件的相关信息录入信息共享平台,实现网上移送、网上受理、网上监督,切实做到该移送的移送、该受理的受理、该立案的立案。

经过市委、市政府、市人大、市委政法委和市检察院的共同努力，至2012年12月底，全市已建成了以市检察院为网络中心，覆盖全市23个县（市）区，42个执法系统720个行政执法单位的“两法衔接”信息共享网络平台，并且实现了互联互通和司法信息资源共享。同时，形成了政法委协调推动，检察机关牵头，各行政执法单位密切配合、共同推进的“两法衔接”有效工作机制。

据了解，全市“两法衔接”信息共享平台自2012年试运行以来，各行政执法单位共上传行政处罚案件4万余件，向公安机关移送涉嫌犯罪案件近千件，移送涉嫌犯罪案件数量是2009年至2011年三年总和的8倍多。

案件实时上传全程透明

有例显示，当裕华区卫生局将一起非法行医案件通过“两法衔接”信息共享平台移送给公安机关后,公安机关通过平台受理此案,检察院对此案进行立案监督,公安机关随即立案并迅速展开侦查,走完这一过程只用了不到3天时间。

据市检察院侦查监督三处副处长单理明介绍：“以往我们在对类似案件行使法律监督职能时,必须到各个单位实地调阅案卷,就很难及时有效进行监督。”如今“两法衔接”信息共享平台一开通,他和同事们足不出户,就能对行政执法案件进行审查监督,工作效率大大提高,并且从根本上解决了信息沟通不畅、监督不及时、不到位等问题。

“两法衔接”信息共享平台不仅覆盖了全市所有检察机关、审判机关、公安机关及行政执法单位,还实现了所有行政执法单位所办理的全部普通程序案件,从线索受理到作出处理决定全程实时上传,使得涉嫌犯罪案件网上移送、网上办理、执法动态交流和业务研讨、案件信息流程跟踪和监控变成现实,使得行政机关执法办案过程更加透明。

在“两法衔接”信息共享平台上,录入办案信息的不仅有行政执法部门,公安机关对行政执法部门移送的案件是否立案、提请逮捕或转送有管辖权机关等信息,也要在受理后及时录入,接受案件移送部门和检察机关监督。

依托“两法衔接”信息共享平台,在重点抓好行政执法与刑事司法证据对接的基础上,还与行政执法机关联合制定执法规范,明确各行业各系统的执法证据标准。目前,已有人社、环保、卫生、交通、地税、烟草6个部门与政法机关制定了执法规范。

主动介入破解以罚代刑

有数据显示,2003年全国工商行政管理机关查处各类商标违法案件37489件,移送司法机关的仅45件；各级版权行政管理机关共受理案件23013件,移送司法机关的仅224件。与之伴随的是,各种破坏市场秩序、妨害社会管理、侵害公民权益的犯罪案件发案数逐年增多。

“查办案件的数量与进入刑事诉讼程序的案件数量不成正比,似乎‘交了罚款就算不违法’,这种尴尬现实降低了不法分子的违法成本,更影响了对违法犯罪行为的打击力度。”市检察院政治部主任王国政说,建立健全“两法衔接”机制,已经成为破解以罚代刑等执法怪局、提升执法水平的必然选择。

“今年1月至4月,鹿泉市行政执法机关共移交公安机关55起案件,同比增长83%。之前并不是没有案件,更多的是有案不录、有案不移、有案不立。”鹿泉市检察院副检察长刘广生表示,针对从未登录“两法衔接”信息共享平台录入信息的鹿泉市安监局,他们调阅了其去年至今的全部案卷,现正对其中5起事故案件进行监督审查。

今年年初,高邑县检察院在信息共享平台上获悉质检部门查获6起生产、销售“毒豆芽”案后,主动介入,引导质检部门将收集、固定的证据转化为刑事诉讼证据,从而顺利移送公安机关立案侦查。据悉,这6起案件查办后,高邑县菜市场上的“毒豆芽”销声匿迹。

据了解，此前因行政执法与刑事司法存在证据上的不衔接,一些行政执法部门出于地方保护、部门利益驱动,有案不移、以罚代刑、降格处理甚至充当“保护伞”。如今“两法衔接”信息共享平台的运行,促成了政法委、综治委协调推动、检察机关牵头负责、各行政执法单位合作推进的工作格局,形成了共同发现问题、共同追纪问责的强大合力。

今年3月，高邑县的曹某因非法行医，被卫生监督部门罚款500元。案件信息上传共享平台后，检察机关认为曹某在两次行政处罚后仍继续从事行医活动，已涉嫌非法行医罪，遂建议移送公安机关立案侦查。后来，曹某在铁窗前悔恨地说：“原以为还是罚点钱就了事，没想到这次却真的进来了。”

编辑： 张小波