市场主体简易注销改革实践

　　市场主体退出是指市场主体由于特定原因退出市场，是市场竞争机制和行政监管的必然结果。市场主体参与市场经营活动要依法“入市”，也要依法“退市”。

　　 市场主体的退出制度
　　
　　一、市场主体退出机制
　　
　　市场主体退出机制有两种解释，一种指市场主体依照法定程序和法定条件，在经过登记机关核准后，丧失经营资格和主体资格，从而退出市场；另一种指政府为了有效地配置社会资源、防止市场无序竞争、提高经济运行效率，通过具体的行政主管机关核准和注销、吊销，对退出市场的主体资格进行规制。
　　
　　随着市场经济不断完善，政府注重优化市场主体的质量，对不合格的、影响经济社会和谐发展和不遵守竞争规则的市场主体，通过经济、行政和法律手段引导或强制退出。
　　
　　二、市场主体退出性质
　　
　　市场主体退出性质分为主动退出和强制退出两种。
　　
　　主动退出是指市场主体按照自己或投资人的意愿，由于自身歇业、到期清算、合并或分立、宣告破产等内部原因申请注销，从而丧失市场主体资格而退出市场，是市场主体主动意志的体现。
　　
　　强制退出即被动退出，指依据法律法规、行政命令或司法裁判，市场主体被责令停产、停业、撤销、关闭，被吊销许可证或营业执照、撤销特许经营资格（许可证）等，丧失市场主体资格而退出市场。
　　
　　三、市场主体的退出情形
　　
　　当市场主体发生法律规定需要解散的情形时，即应当解散、终止并退出市场，列举法律规定如下。
　　
　　1.《民法总则》第六十九条规定，有下列情形之一的，法人解散：
　　
　　（一）法人章程规定的存续期间届满或者法人章程规定的其他解散事由出现；
　　
　　（二）法人的权力机构决议解散；
　　
　　（三）因法人合并或者分立需要解散；
　　
　　（四）法人依法被吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销；
　　
　　（五）法律规定的其他情形。
　　
　　2.《公司法》第一百八十条规定，公司因下列原因解散：
　　
　　（一）公司章程规定的营业期限届满或者公司章程规定的其他解散事由出现；
　　
　　（二）股东会或者股东大会决议解散；
　　
　　（三）因公司合并或者分立需要解散；
　　
　　（四）依法被吊销营业执照、责令关闭或者被撤销；
　　
　　（五）人民法院依照本法第一百八十二条的规定予以解散。
　　
　　《公司法》第一百八十二条的规定，是指公司经营管理发生严重困难，继续存续会使股东利益受到重大损失，通过其他途径不能解决的，持有公司全部股东表决权百分之十以上的股东，可以请求人民法院解散公司。
　　
　　3.《企业破产法》第二条规定，企业法人不能清偿到期债务，并且资产不足以清偿全部债务或者明显缺乏清偿能力的，依照本法规定清理债务。
　　
　　第三条规定，破产案件由债务人住所地人民法院管辖。

　　 市场主体的注销登记
　　
　　一、注销登记是对退出行为的确认
　　
　　市场主体是市场经济的基本细胞，合格、规范的市场主体是健全和完善市场经济的重要基础。通过市场主体设立和变更登记，市场主体取得合法的主体地位，同时也具备了从事某种市场经营活动的资格。
　　
　　企业注销登记是指企业登记机关对市场主体退出市场，其他交易人抗辩退出行为，经审查依法予以行为确认，并终止其市场主体资格的登记行为。
　　
　　二、注销登记的法律效力
　　
　　根据现行法律规定，注销登记是市场主体资格灭失、丧失其主体资格能力的生效条件。
　　
　　《民法总则》第六十八条规定，清算结束并完成注销登记的，法人终止。《公司法》第三十六条规定，公司经登记机关核准注销登记，公司终止。《合伙企业登记管理办法》第二十四条规定，经企业登记机关注销登记，合伙企业终止。《个人独资企业法》第二十一条规定，经登记机关注销登记，个人独资企业终止。《农民专业合作社登记管理条例》第二十五条规定，经登记机关注销登记，农民专业合作社终止。
　　
　　三、注销登记存在的主要问题
　　
　　根据现行市场主体登记法律规范，注销登记存在的问题主要是步骤多、周期长、材料复杂。以公司为例。
　　
　　1.步骤繁杂
　　
　　公司注销大致要经过10个程序：（1）成立清算组。（2）到登记机关办理清算组成员备案。（3）通知债权人。（4）在报纸上发布注销公告。（5）由清算组清理公司债权债务。（6）清缴所欠的税款。（7）处理公司未了结的业务。（8）编制资产负债表和财产清单。（9）清算完结需制定清算报告。（10）发布公告注销。
　　
　　非公司企业法人办理注销登记还应提交主管部门或审批机关的批准文件和清理债务完结证明。外商投资企业的注销登记如果原来是报经审批的，还需提交审批机关的批准文件、海关和税务机关的完税证明等文件。
　　
　　2.周期长
　　
　　（1）自解散事由出现之日起15日内，成立清算组。（2）清算组成立之日起10日内要向登记机关先行备案。（3）在清算组成立10日内要通知债权人。（4）清算组成立的60日内在报纸上公告。（5）债权人自接到通知书之日起30日内，未接到通知书的自公告之日起45日内，向清算组申报其债权。登报公告45日后，才可以去公司登记机关办理公司注销登记。
　　
　　按照这个标准程序，一天都不耽误最快是45天。
　　
　　但是换一种情形，都在最后一天办理的话，如果公告是在清算组成立的第60日办理的话，加上公告45日，办理登记就需要105日。
　　
　　3.材料复杂
　　
　　公司注销应当提交的文件主要有：（1）公司注销登记申请书。（2）指定代表或者共同委托代理人授权委托书及指定代表或者委托代理人的身份证件复印件。（3）人民法院的破产裁定、解散裁判文书，公司依照《公司法》作出解散的决议或者决定，行政机关责令关闭或者公司被撤销的文件。（4）股东会、股东大会、一人有限责任公司的股东或者人民法院、公司批准机关备案、确认清算报告的确认文件。（5）经确认的清算报告。（6）清算组成员备案通知书。（7）税务机关出具的清税证明。（8）依法刊登公告的报纸样张。（9）公司营业执照正、副本。（10）法律、行政法规规定应当提交的其他文件。
　　
　　设有分公司的公司申请注销登记，还应当提交分公司的注销登记证明。

　　 企业简易注销试点
　　
　　一、简易注销概念的提出
　　
　　随着商事制度改革深化，企业准入门槛降低，“出生证明”好开了，但企业注销的“死亡证明”办起来依然烦琐。按照现行市场主体登记法律的规定，无论企业是否有债权债务，是否经营过，注销都得按照程序一步一步“慢慢来”。
　　
　　2014年《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》提出，完善市场退出机制，简化和完善企业注销流程，对个体工商户、未开业企业以及无债权债务企业试行简易注销程序。从此，企业简易注销概念正式提出。
　　
　　二、实施简易注销试点的依据
　　
　　1.除《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》外，《国务院关于印发2016年推进简政放权放管结合优化服务改革工作要点的通知》要求，加快推进工商登记全程电子化、名称登记、放宽住所条件、简易注销登记等改革试点。
　　
　　2.《工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知》要求，上海市浦东新区、江苏省盐城市、浙江省宁波市、广东省深圳市工商和市场监管部门按照“高效便捷、公开透明、控制风险”的原则，对无债权债务、未开业企业实施简易注销改革试点。
　　
　　三、总局推动地方试点
　　
　　除《工商总局关于开展企业简易注销改革试点的通知》确定的4地外，天津市、内蒙古自治区、浙江省、江西省、广东省、广西壮族自治区、辽宁省沈阳市等纷纷向总局呈报请示，申请开展企业简易注销改革试点。《工商总局关于进一步推动企业简易注销改革试点有关工作的通知》批复了上述地区的简易注销试点，并明确在批复试点单位之外的地方拟开展企业简易注销改革试点，符合改革的原则的，即可开展试点工作，不必再经总局批复，试点实施方案报总局备案。至此，全国各省的多数地区普遍开展企业简易注销改革试点。
　　
　　四、试点简易注销的基本原则
　　
　　1.便捷高效
　　
　　按照条件适当、程序简便的要求，创新服务方式，提高登记效率，方便企业办理简易注销登记，完善企业市场准入和退出机制。
　　
　　2.公开透明
　　
　　公开办理企业简易注销登记的条件、程序、期限和审查要求，规范简易注销登记适用范围和登记材料，优化登记流程，建立公开透明的市场规则。
　　
　　3.控制风险
　　
　　强化企业的法律主体责任，完善企业简易注销制度设计，保障交易安全，保护债权人、交易对象等第三人合法权益，维护公平竞争的市场秩序。
　　
　　五、试点简易注销的主要内容
　　
　　一是尊重企业自治。切实贯彻加快政府职能转变和简政放权改革要求，充分尊重企业自主权。未开业企业、无债权债务企业自主选择适用一般注销程序或者简易注销程序，有关部门不搞强制，不设指标。
　　
　　二是创新简易程序。坚持改革创新，在现有企业登记管理法律框架内，针对未开业企业、无债权债务企业的特点和需求，创设企业简易注销程序，规范企业登记申请、受理、审查、登记或者驳回、公示等各个环节。除法律、行政法规、国务院决定另有规定外，各类未开业企业、无债权债务企业均可直接申请简易注销。
　　
　　三是保护合法权利。综合平衡适用简易注销程序企业的相关法律关系，在简化登记程序的同时，充分保护职工、债权人、股东等涉及注销企业的各方主体合法权利。有关当事人对企业因未开业或者无债权债务适用简易注销登记提出异议的，应当终止简易注销程序，由企业自行处理相关争议或者纠纷。企业不得再次以未开业或者无债权债务为由申请简易注销。
　　
　　四是明晰各方责任。科学合理设计企业简易注销程序，不因登记程序、申请材料的简化而弱化相关主体应当承担的法律责任。企业及其投资人无须承诺即应对企业未开业或者无债权债务的真实性负责。
　　
　　五是发挥公示系统作用。依托国家企业信用信息公示系统创新公告方式，通过公开申请简易注销企业的信息，强化社会监督，完善简易注销登记机制。在合理期限内，有关当事人可以通过公示系统提出异议，也可以书面提出异议。
　　
　　六是探索全程电子化登记。在精简申请材料、简化登记流程、缩减办理时限的基础上，探索实施企业简易注销网上登记，推进企业注册全程电子化，为申请人提供全程网上办理企业登记的渠道。
　　
　　六、“三证合一”后的企业简易注销
　　
　　2015年10月1日起，全国全面实施“三证合一、一照一码”登记制度改革。营业执照的注销登记意味着企业营业执照、税务登记证和组织机构代码证同时注销。2015年9月9日，工商总局、税务总局《关于做好“三证合一”有关工作衔接的通知》印发，要求已实行“三证合一、一照一码”登记模式的企业办理注销登记，申请人应持税务机关出具的清税证明，向企业登记机关申请办理注销登记。过渡期内未换发“三证合一、一照一码”营业执照的企业申请注销，企业登记机关按照原规定办理。这里的“原规定”，包括税务机关出具的清税证明。因为是在注销企业登记的同时也注销税务登记，所以不难理解，要有一个清税证明，不然如果有欠税，企业登记手续是注销了，后边的欠税税务机关就可能找不到人了。在这个文件中并未对企业简易注销有特别规定。很快，在之后的工商总局、税务总局印发的《关于进一步做好“三证合一”有关工作衔接的补充通知》中明确，办理简易注销时不再要求当事人提供清税证明，税务机关要加强对简易注销企业的监管，及时将有关信息通告企业登记机关。企业登记机关经核实发现不适用简易程序的，应终止简易注销程序，恢复注销前登记状态。

　　 企业简易注销的全面实施
　　
　　一、简易注销的适用范围
　　
　　在各地广泛开展企业简易注销改革试点的基础上，总局总结各地经验做法，对简易注销风险进行研判后，印发《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》，要求自2017年3月1日起，全国范围内全面推行企业简易注销登记改革。《意见》进一步明确未开业、无债权债务的企业范围，即领取营业执照后未开展经营活动、申请注销登记前未发生债权债务或已将债权债务清算完结的无债权债务的有限责任公司、非公司企业法人、个人独资企业、合伙企业4种类型。
　　
　　二、不适用简易注销的情形
　　
　　根据上述文件，不适用企业简易注销的有8种情形：（1）涉及国家规定实施准入特别管理措施的外商投资企业的。（2）被列入企业经营异常名录或严重违法失信企业名单的。（3）存在股权（投资权益）被冻结、出质或动产抵押等情形的。（4）有正在被立案调查或采取行政强制、司法协助、被予以行政处罚等情形的。（5）企业所属的非法人分支机构未办理注销登记的。（6）曾被终止简易注销程序的。（7）法律、行政法规或者国务院决定规定在注销登记前需经批准的。（8）不适用企业简易注销登记的其他情形。
　　
　　三、简易注销的程序
　　
　　1.企业自行通过公示系统公告并承诺
　　
　　企业申请简易注销登记应当先通过国家企业信用信息公示系统简易注销公告一栏，主动向社会公告拟申请简易注销登记及全体投资人承诺等信息（强制清算终结和破产程序终结的企业除外），公告期为45日。
　　
　　2.登记机关推送信息给相关部门
　　
　　登记机关同时通过国家企业信用信息公示系统将企业拟申请简易注销登记的相关信息推送至同级税务、人力资源和社会保障部门，涉及外商投资企业的还要推送至同级商务主管部门。
　　
　　3.利害关系人和政府部门提异议
　　
　　45天公告期内，有关利害关系人及相关政府部门可以通过国家企业信用信息公示系统简易注销公告一栏的“异议留言”功能提出异议并简要陈述理由。
　　
　　4.向登记机关申请简易注销
　　
　　公告期满后，企业可向企业登记机关提出简易注销登记申请。
　　
　　四、简易注销的要件
　　
　　《关于全面推进企业简易注销登记改革的指导意见》对适用简易注销企业的登记申请材料进行了简化，将全体投资人作出解散的决议（决定）、成立清算组、经其确认的清算报告等文书合并简化为全体投资人签署的包含全体投资人决定企业解散注销、组织并完成清算工作等内容的全体投资人承诺书。
　　
　　企业在申请简易注销登记时只需要提交：（1）申请书。（2）指定代表或者共同委托代理人授权委托书。（3）全体投资人承诺书（强制清算终结的企业提交人民法院终结强制清算程序的裁定，破产程序终结的企业提交人民法院终结破产程序的裁定）。（4）营业执照正、副本。
　　
　　企业在申请简易注销登记时，不再提交清算报告、投资人决议、清税证明、清算组备案证明、刊登公告的报纸样张等材料。

      个体工商户的简易注销
　　
　　一、法律对个体工商户注销登记的规定
　　
　　《民法总则》第五十四条规定，自然人从事工商业经营，经依法登记，为个体工商户。《个体工商户条例》第二条规定，有经营能力的公民，依照本条例规定经工商行政管理部门登记，从事工商业经营的，为个体工商户。个体工商户可以个人经营，也可以家庭经营。
　　
　　《个体工商户条例》以及《个体工商户登记管理办法》均未规定个体工商户的清算事宜，个体工商户申请注销登记也无具体情形和时限的要求。《民法总则》第五十六条规定，个体工商户的债务，个人经营的，以个人财产承担；家庭经营的，以家庭财产承担；无法区分的，以家庭财产承担。《个体工商户条例》第十二条规定，个体工商户不再从事经营活动的，应当到登记机关办理注销登记。
　　
　　二、总局推动个体工商户简易注销试点
　　
　　全国各地普遍开展企业简易注销试点的同时，为落实《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》精神，部分地区的个体工商户简易注销试点也在总局的批复下有序组织实施。2015年4月至2016年5月，总局先后批复江苏盐城、浙江宁波、上海浦东、重庆永川4地工商和市场监管部门开展个体工商户简易注销试点。
　　
　　三、总局对个体工商户简易注销试点的要求
　　
　　2016年9月26日《工商总局关于推进个体工商户简易注销试点工作的通知》印发，明确提出，自发文起，用一年的时间，各省（自治区、直辖市）确定两个地级市以上单位开展试点。2016年12月1日实行个体工商户“两证整合”后，对于个体工商户有统一社会信用代码和主管税务机关的，按照“两证整合”意见规定办理注销，暂不实行简易注销。对于有统一社会信用代码而无主管税务机关的个体工商户实行简易注销的，要将注销信息传送给税务部门。
　　
　　四、“两证整合”后的个体工商户简易注销
　　
　　《个体工商户登记管理办法》第十六条规定：“申请个体工商户注销登记，应当提交下列文件：（一）申请人签署的个体工商户注销登记申请书；（二）个体工商户营业执照正本及所有副本；（三）国家工商行政管理总局规定提交的其他文件。”
　　
　　根据《关于实施个体工商户营业执照和税务登记证“两证整合”的意见》规定，申请个体工商户注销登记，应当提交的文件是：（1）经营者签署的个体工商户注销登记申请书。（2）经营者的身份证复印件。（3）已领取加载统一社会信用代码营业执照且在税务机关办理涉税事项的，提交税务机关出具的清税证明。（4）个体工商户营业执照正、副本。
　　
　　比较《个体工商户登记管理办法》和《关于实施个体工商户营业执照和税务登记证“两证整合”的意见》可以看出，原来办法中规定的个体工商户普通程序的办理和提交的材料其实也不复杂。针对如何解决个体工商户的简易注销问题，有的地方探索对个体工商户依职权注销（也称强制注销）。
　　
　　五、个体工商户依职权注销
　　
　　以宁波市为例。《宁波市市场监督管理局开展个体户简易注销改革试点的实施方案》《宁波市市场监督管理局依职权注销个体工商户登记程序暂行规定》明确提出，经调查情况属实的，登记机关应当依法定职权办理个体工商户注销登记手续，实行强制退出。包括的情形有：（1）个人经营的个体工商户，经营者死亡或者灭失行为能力的。（2）个体工商户登记依法被撤销或者个体工商户营业执照依法被吊销的。（3）有关行政机关依法吊销、撤销个体工商户的行政许可，或者行政许可有效期届满，个体工商户不办理变更登记的。（4）因不可抗力导致个体工商户无法经营超过6个月并确定难以恢复经营的。（5）连续不申报年度报告或查无下落，被标记为经营异常状态长达两年以上的。（6）法律、法规规定的应当注销个体工商户登记的其他情形。
　　
　　根据现行的市场主体登记规范，市场主体准入与退出仍受《行政许可法》调整。根据《行政许可法》的规定，对需要取得行政许可及需要变更和延续行政许可事项的，均应由申请人提出申请，行政机关经审查后作出决定。针对注销，并未规定所有的注销必须由申请人提出申请。《行政许可法》第六十九条规定：“作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可……（四）对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的……”而根据第七十条规定，发生这种情形的，行政机关是应当依法办理有关行政许可的注销手续的。这一规定具体体现为《个体工商户登记管理办法》第二十八条的规定，即当发生所列情形时，登记机关或其上级机关根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销个体工商户登记。

　　 实施简易注销问题和建议
　　
　　一、存在的问题
　　
　　1.税务前置。“多证合一”后，由于税务登记证与企业营业执照绑到了一起，所以办理企业登记的注销登记，就意味着同时办理税务登记的注销，因此先知会税务部门，由税务部门出具清税证明在情理之中。但有些情况下，税务部门往往先提出异议，随后再组织核查，但是核查后确属未开业、无债权债务的企业可能因为这次异议灭失了简易注销的资格。针对这一情形，国家税务总局最近印发的《关于进一步优化办理企业税务注销程序的通知》明确，未办理过涉税事宜的，办理过涉税事宜但未领用发票、无欠税（滞纳金）及罚款的，可免于到税务机关办理清税证明，直接向市场监管部门申请办理注销登记。
　　
　　2.程序未经细化。在总局的指导意见中未明确不同登记类型的简易注销程序规定，但现行登记法规有不同的要求，如在非公司企业法人、有限公司、个人独资企业和合伙企业几种类型的登记规范中，就有对注销公告不同的法律要求。
　　
　　3.注销申请容错率低。根据总局的指导意见，企业申请只能向登记机关提出一次，经审查不适用简易注销程序和范围的，即使不适用简易注销申请的情形已经灭失，也不能再申请简易注销了。
　　
　　4.适用范围较窄。非上市股份公司、企业分支机构和农民专业合作社等主体还不能适用企业简易注销登记。
　　
　　5.缺乏配套制度。相应的法律规范未及时调整，有时出现登记诉讼，得不到法院的支持；企业未尽诚信义务，登记机关按照简易注销程序办理，主体灭失的，没有适用的撤销程序，救济渠道不畅通。
　　
　　二、对实施企业简易注销登记的有关建议
　　
　　1.简化登记程序。进一步优化申请材料，合并化简，区分不同登记类型主体的公告期限和办事流程。
　　
　　2.扩大适用范围。将未开业、无债权债务的农民专业合作社、企业分支机构等纳入企业简易注销登记的适用范围。
　　
　　3.取消一次限制。取消简易注销只能提出一次限制，被驳回简易注销申请的企业，只要符合简易注销条件的，可随时多次提出简易注销申请。
　　
　　4.创设救济途径。尽快研究制定出台简易注销后的救济程序和有关撤销登记、异议裁定的程序规定。
　　
　　5.失信联合惩戒。秉持诚信推定、背信严惩的理念，企业隐瞒真实情况，弄虚作假登记的，撤销注销登记，列入严重违法失信企业名单。
　　
　　6.探索强制注销。可以比较个体工商户依职权注销的做法，探索公司制企业的依职权注销的条件和程序。
　　
　　7.推动法律修订。完善法律法规中有关市场主体退出的相关内容，细化退出程序，区分普通程序与简易程序不同要求和法律责任，为简易注销改革提供法律保障。　□天津市市场监管委 杨学红

　                                                                                                                              　来源：中国工商报网