对小农户扶持政策审计的几点思考

2019年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于促进小农户和现代农业发展有机衔接的意见》（以下简称《意见》），对提升小农户发展现代农业能力作出了全面部署。积极开展小农户扶持政策审计，有利于推动《意见》精神要求贯彻落实，促进小农户和现代农业发展有机衔接，为实施乡村振兴战略提供可靠支撑，对此，笔者有以下几点思考建议：

一、增强思想认识，深刻把握政策出台的重要意义

一是小农户经营有着深厚独特的中国历史文化传统，孕育了源远流长的华夏农耕文明。作为特定资源禀赋下以家庭为单位、集生产与消费一体的农业微观主体，小农户经营在传统农业生产中扮演着举足轻重的角色，为华夏农耕文明发展奠定了坚实的物质基础。精耕细作是小农户经营的主要特征，这一属性在现代农业生产的发展中仍然发挥着重要的积极作用，与现代农业发展所追求的提高质效、增加单产的目标并不相悖。

二是小农户经营是农业农村发展重要的基础力量，是我国在从农业大国转变为农业强国过程中必须面对的现实。目前，我国仍是以小农户为主要农业经营主体的国家。第三次农业普查数据显示，全国小农户数量占农业经营主体的98%以上，小农户经营耕地面积占总耕地面积的70%。因此，坚持实事求是，切实稳定住小农户经营这个基本面，进而更好地统筹把握培育新型农业经营主体和扶持小农户的关系，有助于充分发挥各自的比较优势，事关农业农村发展全局和长远未来。

三是小农户经营仍具有较大的挖潜释能空间，在建设现代化经济体系中发挥着重要战略作用。首先，小农户经营的耕地面积在耕地总面积中仍占据重要比例，承担着我国大部分粮食生产和主要农产品供给的任务，对保障粮食安全贡献巨大。同时，大量的农村富余劳动力往往通过第二、第三产业向城市转移，为工业化城镇化发展提供了丰富的人力资本和广阔的消费市场。此外，从各类规模经营主体的成长过程来看，小农户经营是其发展起点和重要来源，我国农业已经形成小农户、家庭农场、农民合作社、专业大户、龙头企业等多元经营主体并存发展的局面。

二、选准审计方向，有效提升政策审计的实施效果

一是关注政策制定层面。重点关注各地区各部门根据《意见》制定的具体贯彻落实措施情况，特别是政策的及时性、准确性、完整性方面。关注各地区在政策制定、工作部署、财力投放方面的工作进展和力度情况，揭示是否存在组织领导不力、基础工作不扎实等问题；关注政策制定能否准确把握小农户发展中存在的突出矛盾，牵住“牛鼻子”，切实解决“挤小农户垒大户”“僵尸合作社”等问题，确保政策精准；关注政策制定是否覆盖扶持政策体系建设、组织化程度提升、生产设施条件改善、增收空间拓宽等全方位各领域内容，揭示是否存在应制定未制定、标准口径不一等问题，确保全面传导。

二是关注政策执行层面。关注重点主要是运用财政、金融等政策对小农户进行扶持的过程。关注各地区在小农户补贴、培训新兴职业农民、社会化服务等方面的财政扶持政策执行情况，及时揭示资金管理不规范、损失浪费以及违规违纪等问题；通过大数据比对，关注资金是否及时拨付或形成存量资金，是否存在应补贴未补贴、多次补贴或骗补的问题；关注信贷、保险等方面金融政策执行情况，了解相关地区是否落实降低小农户贷款条件及额度要求，以及建设特色优势农产品保险制度、建立完善大灾保险等情况，确保金融扶持政策落地。

三是关注政策效果层面。政策的实际效果是审计监督的核心内容，特别是效率和价值。建议从小农户与现代农业衔接政策的资金、项目效果入手，重点关注小农户土地能否自愿流转，小农户与现代农场、农村合作社的经济效益能否得到有效衔接，以及小农户能否利用“互联网+”取得上下游产业链的社会化服务等方面的实际情况，评估政策效果。同时，及时调查了解各地区各部门在贯彻落实《意见》过程中存在的困难，推动破除和整治政策落实过程中存在的形式主义、官僚主义等突出问题。

三、优化审计手段，切实促进小农户发展政策落地

一是整体规划、合理配置，提高审计资源的利用效率。小农户扶持政策审计，既关系农业农村发展，又牵动民生实事落实，存在范围广、内容多的特点，涉及财政、金融、企业、行政事业、投资等各专业审计领域。因此，审计机关应进一步加大“两统筹”力度，根据各地区实际情况，扎实做好年度审计项目规划，以涉农资金专项审计为抓手，避免审计项目内容交叉重复。同时，统筹协调内部审计、社会审计等审计资源，创新方式方法，充分发挥大数据审计优势，提升审计效率。

二是总体把握、重点核查，推动审计模式有效应用。在开展小农户扶持政策审计过程中，应统筹兼顾总体与局部的辩证关系，既要把握总体情况，又要突出重点内容核查。一方面，充分把握小农户和现代农业有机衔接的基本情况，在此基础上做好数据信息统计。随后，根据相关地区和部门提供的数据信息开展总体分析，并逐步梳理需要重点核查的内容；另一方面，选取有代表性的内容进行抽查，提高重要事项抽查比例，对重点事项进行专项延伸调查，保证重点事项、突出问题查深查透。

三是跟踪审查、整改提效，增强审计结果的监督效果。既应深刻揭示小农户扶持政策落实过程中存在的不到位、不完善问题的同时，更应注重从助力小农户和现代农业发展有机衔接的角度出发，把具体审计事项置于农业农村发展大局下进行审视和分析，向有关部门单位提出改进管理、完善措施的意见建议。同时，按照规定及时向社会公告审计结果，不断增强监督效能，健全整改长效机制，推动国家重大政策措施贯彻落实到位。（赵拓 孙卫法）