对大数据平台下部门预算执行审计组织方式方法变革的调研与思考——以武汉市审计实践为例

2014 年1月，李克强总理在听取审计署汇报时要求，审计作为国家治理的重要组成部分，日益成为国家宏观调控的重要手段，要实现审计全覆盖。2014年10月国务 院出台了《关于加强审计工作的意见》，审计“全覆盖”被首次写进政府文件，要求对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策落实情况，以及公共资金、 国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况进行审计，实现审计监督全覆盖。《意见》指出要加大审计力度，创新审计方式，探索运用大数据分析技术，加大 数据综合利用力度，提高审计工作能力、质量和效率。部门预算执行审计是同级财政审计的重要组成分，是完善部门预算,提高财政管理水平、提高预算资金利用效 益的有效途径。武汉市以前是选择8到10家市直单位进行部门预算执行审计。如何在提高部门预算执行审计质量和水平情况下实现全覆盖是审计机关面临的迫切要 求。2012年以来，武汉市审计局在开展对江汉大学、武汉商学院、市教育局、市体育局、市质监局、市信访局、市妇联等71个市直单位年度部门预算执行情况 审计中启动实施大数据平台审计，与科研机构联合探索开发部门预算执行审计管理系统，进一步加强对市直部门财政预决算的审计监督，并提出了依托大数据平台审 计方式，努力在5年内实现对所有市直部门预算单位审计监督全覆盖的总体规划。

一、大数据平台审计方式具有传统审计方式无法比拟的优势

大数据平台审计是以数据为基础，以数据分析为手段，通过对数据的采集、整理、转换和程序化、模块化的比对、分析，运用“把握总体、突出重点、分散核实、系统 分析”的总体方法来实现审计目标的一种全新的审计方式。与传统审计方式相比，大数据平台审计实现了审计工作“五大转变”，即从个体审查为主到系统审查的转 变，从财务数据审查为主到对财务数据、业务数据乃至外部数据进行海量分析挖掘的转变，从对电子数据的简单审查到根据审计需要对数据进行重新组合、筛选和审 查的转变，从审计组直接审查到数据分析团队集中分析——提交线索——审计组核实取证的转变，审计管理和组织方式也从业务处室和审计组“单兵作战”到统一指 挥、整体推进的“集团作战”转变，大大提高了审计效能。

2013 年初，武汉市审计局与科研机构联合探索开发部门预算执行审计管理系统目前尚处于初步研发阶段，该系统以部门预算执行审计流程为基础，通过设置被审计单位基 础信息录入、财政预决算批复、历年项目审计数据、项目审计文书、审计项目数据趋势分析、审计查出的问题、审计决定执行、审计案件移送处理、被审计单位审计 整改信息、审计建议采纳、审计成果利用数据、计算机审计方法及AO实例等29个单元模块，全面掌握市直部门预算执行和财政收支状况，评估资金使用绩效，反 映政策执行情况，揭示问题疑点，检查市直部门往年审计决定执行率和违纪违规问题的整改率，努力实现对部门预算执行、财政性资金、财政管理各环节、资金使用 单位的审计全覆盖。

二、大数据平台审计在部门预算执行审计中发挥了关键作用　　

在大数据平台审计的助力下，武汉市审计局进一步广大了部门预算执行审计覆盖面，由过去每年10家左右，增加到目前的30多家，审计对象涵盖财政、地税、发改 委、公检法、城管、城建、教育、文化、体育、科研、群团、统战等多条战线，有效拓展了审计的深度和广度。审计内容也进一步深化，注重以预算执行为主线，着 力加大对市直部门公务支出和公款消费的审计力度，促进贯彻落实中央八项规定精神、厉行节约反对浪费条例、国务院“约法三章”等重大政策，有效提升了审计服 务国家治理的质量和水平。一是通过对预算指标管理系统、国库集中支付系统、会计集中监管系统等财政管理系统数据与各部门会计数据进行比对分析，清晰掌握每 笔财政资金的具体流向和用途，有效扩大了审计覆盖面，拓展了审计广度和深度。二是通过对获取的各种数据进行深度挖掘和横向整合，使审计结果由过去主要反映 单个部门问题转变为对所有单位普遍性、倾向性、全局性问题的集中揭示，增强了审计宏观把控能力，有助于审计人员从体制、机制和制度层面提出审计意见和建 议。三是大数据平台审计将大量的工作集中在数据分析阶段进行，大大减少了现场工作量，有效推动了审计工作从劳动密集型向以知识经验模型为基础和以信息技术 为主要手段的现代审计方式转变，同时也节约了审计成本，促进了廉洁从审。

三、强有力的组织领导为大数据平台下部门预算执行审计提供了坚强保障 　　

从大数据平台下部门预算执行审计启动的第一天开始，武汉市审计局就把搭建强有力的组织领导机构作为工作的重中之重，该局成立了由一把手任组长的部门预算执行 审计信息化领导小组，分管业务的副局长为副组长，各处室负责人为成员，各业务处室还成立相应的计算机审计数据分析团队。每位审计人员都是大数据平台下部门 预算执行审计工作的参与者和实践者，营造了大数据平台下部门预算执行审计人人参与的浓厚氛围。在分管领导的指导下，以部门预算执行审计项目为载体，以对口 服务与数据分析团队为支撑，以网络平台为保障，有计划、有重点、有目的、有针对性地开展大数据平台审计工作。建立信息互通平台和工作联系制度，借助现代网 络通讯，现场服务与远程技术支持相结合，各数据分析团队组长之间、团队成员之间定期进行沟通交流，拓宽大数据平台审计思路，及时解决大数据平台下部门预算 执行审计中的应用难题。为确保统筹协调和整体推进大数据平台审计工作，武汉市审计局还制定了“统一组织领导、统一工作方案、统一进出点、统一数据采集、统 一口径分析、统一核查实施、统一送达审计、统一审计报告”的“八统一”原则。此外，还构建了手机短信、专网邮箱、内网专栏、RTX 腾讯通交流群、热线电话等多种信息沟通渠道，以提高信息发布的时效性以及促进审计组资源共享。　　

四、大数据平台下部门预算执行审计所取得的主要成效

一是首次实现了重点市直部门预算执行审计的全覆盖，消除了以往审计“盲点”。通过对全市71家市人大要求公开部门预算、财政决算的一级预算单位实施审计全覆 盖，一方面促使少数从未被审计的部门强化了接受审计监督的意识，另一方面推进预算单位会计电算化的普及，个别手工记账的部门开始实行会计电算化。

二是促进了制度建设，完善了财政管理。财政部门高度重视，完善政策，逐条落实整改。近年来，通过对市直部门单位组织实施“三公经费”及会议费管理和使用情况 的审计，向市政府提交了市直部门“三公经费”及会议费专项审计结果报告。审计结果显示，市直部门公务支出、公款消费管控成效明显，2013年和2014 年，全市71家市直部门“三公经费”支出分别同比下降16.5%和19.9%，会议费支出分别同比下降21.3%和24.5%。市政府采纳审计建议，先后 出台了《武汉市党政机关公务用车配备使用管理办法》、《武汉市市级党政机关差旅费管理办法》、《武汉市市级党政机关会议费管理办法》等规章制度，在全市统 一建立了公务支出和公款消费一体化监管平台，有效地规范了公务支出和公款消费行为。针对“从严控制三公经费”的审计建议，财政部门在2015年预算编审文 件中首次明确了项目支出预算中细化“三公经费”、会议费的编制要求。

三是探索行政指导方式，体现“审、帮、促”。对数据分析和重点核查中发现的问题，除通过常规的审计报告揭示问题，还通过行政指导等方式促进预算单位加强管 理，如对数据分析反映的部分预算单位项目执行进度慢、人均行政成本偏高等问题，采取电话预警提醒；对预算单位存在的个性问题，采取发送行政指导建议书的方 式指出问题督促整改；对审计过程中发现的典型问题采取讲课交流等方式辅导提醒。通过多种方式促进预算单位规范管理。

四是发挥审计建设性作用，为预算公开透明保驾护航。国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（以下简称《决定》）要求“加快制定机关运行经费实物定额和服 务标准”及“充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用”。 审计部门通过揭示物业管理费预算管理中的问题，为财政进一步完善基本支出定额标准体系，推进项目支出定额标准体系建设，提供了准确的审计信息和决策依据。 《决定》要求“加强政府购买服务资金管理”及“切实降低公共服务成本，提高公共服务质量”。审计部门通过揭示深化改革过程中政府购买服务工作存在的薄弱环 节，促进政府有关部门规范政府购买服务资金管理。

五、大数据平台下部门预算执行审计方式方法的再思考 　

武汉市审计局开展大数据平台下部门预算执行审计经过了较长时间的谋划和准备。早在2011年，武汉市审计局就提出了建设与武汉经济社会发展相适应的武汉审计 监督信息系统，实现审计工作信息化、科学化和规范化的信息化建设目标。经过几年努力，信息化基础建设成效明显，通过金审工程二期建设，打造了数据化审计平 台，部署并依托OA和AO系统，实现全市审计机关网上收发文、网上审理及网上调阅文件档案等无纸化办公；部署并依托地税联网审计系统，实现对税收征管数据 的远程访问、数据共享、全模块化审计；部署并依托审计会商系统，实现全市审计机关与审计署、省审计厅“一对一”的在线会商、经验交流和接受教育培训，为大 数据平台审计打下坚实的硬件基础。同时，制定了计算机审计领军人才、能手人才和普及型人员的计算机人才分层次培养规划，采取自学、送学、集中培训、岗位历 练、交流演示等多种形式，有计划地分层、分类、滚动式开展计算机审计应用培训，截至2015年9月底，全市取得审计署计算机审计中级证书78人，取得省级 计算机审计中级证书102人，通过审计署AO认证考试452人，占全市审计机关人数的89%；有2人被中国审计学会计算机审计分会评为领军人才、35人被 评为计算机审计能手，并入选2012年计算机审计人才库，为大数据平台审计提供了人力资源储备。为进一步明确大数据平台审计发展思路，先后印发了《关于进 一步加强全市审计信息化建设的实施意见》、年度审计信息化工作要点、年度计算机审计对口服务技术支持方案，制定了依托大数据平台审计，利用5年时间对所有 市级部门一级预算单位实现审计全覆盖的总体规划。为此，我们在今后的工作要着力抓好以下四项工作：

一是在组织方式和管理形式上，要创新大数据时代审计的组织模式。武汉市审计局近年来在部门预算执行审计项目中积极探索了打破部门界限，组织数据分析小组开展 大数据分析的审计新的组织方式，取得了较好的成效，今后，还应探索尝试在更多的审计项目中运用，改变传统的审计思维模式，树立大数据分析的概念，打破部门 和行业界限，开展跨部门、跨行业的数据分析和审计项目，完善数据分析先行、现场核查相结合的审计新模式。首先应当尽快完善审计数据库资源，规范审计数据管 理；其次各业务处室在开展审计项目时，要牢固树立数据先行的观念，尽可能的收集与审计项目相关的数据资源，为开展数据分析打下基础；第三是树立全局一盘棋 的观念，要充分认识到大数据时代审计数据分析工作的重要性，以及由此带来审计方式的转变，打破部门界限、行业界限，整合审计资源，开展数据分析和现场核 查，最大限度发挥武汉市审计局审计资源的效能，提升审计成效。

二是进一步提高审计挖掘分析的深度。武汉市审计局目前只是实现了71家一级预算单位的全覆盖，注重了宏观的分析，但是未能更多地深入到二三级预算单位，我们仍需要进一步加大审计分析和核查的深度，将深度和广度有机的结合起来，确保宏观分析的准确性和科学性。

三是进一步加强数据管理。一是安全保密管理，由于涉及各机关单位的财务、业务数据，还需进一步加强部门预算相关数据的保密管理，制定数据管理办法。二是数据 报送的规范性管理，确保数据的及时性、完整性。事先应统一要求各部门确定联系人以及报送的数据格式、数据内容和报送数据的时间节点、报送方式，建议在财政 部门年终召集各部门分管负责人及财务人员参加的决算会议上，一并布置，对有些部门由几个账套核算，需要其把纳入部门决算数据涉及的所有账套都要报送审计部 门。

四是进一步利用数字化平台，实现跨部门跨行业数据分析。还需进一步加大利用加入数字化平台的编办、社保、公积金、地税等多方面外部数据，逐步构建跨行业、跨部门、跨年度的审计方法体系，建立模型，实现预警。（吴震雄）