也议政府审计的“供给侧改革”——基于审计全覆盖视角下

2015年11月， 习总书记在中央财经领导小组会议上提出了“供给侧改革”战略，即从生产端入手，加强供给侧结构性改革，提高供给体系质量和效率，化解当前经济发展中存在的 难题。随后，“供给侧改革”引起了学界、社会的热议，敏锐的审计同仁将其延展到政府审计领域。魏明坤（审计署官网-综合论坛2015年12月24日）提议，政府审计应该充分发挥审计监督职能，积极服务“供给侧改革”。朱慧（审计署官网-理论探讨2016年01月11日）认为，当前政府审计人力资源匮乏、任务繁重，审计理念落后，审计内容与形式要求不符，这些都亟待通过政府审计的“供给侧改革”来解决。王洪军（审计署官网-理论探讨2016年02月18日）也指出，政府审计的“供给侧改革”是解决审计质量不高、审计成果不大、审计作用发挥不充分的必由之路。

党的十八届四中全会，以及随后出台的《国务院关于加强审计工作的意见》明确提出，审计机关要做到“公共资金、国有资产、国有资源、领导干部经济责任履行情况 的审计监督全覆盖”。《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》进一步对审计全覆盖做出总体部署，要求“实现有重点、有深度、有步骤、有成效的全覆 盖”。笔者结合理论学习和十余年审计实践认为，应该从完成审计全覆盖目标的视角，探讨政府审计的“供给侧改革”，即通过“供给侧改革”，助推审计机关实现 审计监督全覆盖。本文的讨论分为三个部分：一是审计全覆盖与政府审计“供给侧改革”的关系；二是政府审计“供给侧改革”的重点内容；三是通过“供给侧改 革”实现审计全覆盖的具体路径。

一、审计全覆盖与政府审计“供给侧改革”的关系

这里有两个方面的问题：一是审计全覆盖的目标要求与审计现状差距较大；二是当前审计的“供给端”还存在诸多不足。

第一，审计全覆盖的目标要求与审计现状差距较大。全覆盖要求提出后，审计机关将面临更多的任务以及更高的审计要求，不仅是更多的工作量，而且有全新的审计领 域。从全覆盖角度看，政府审计工作的现状与要求还有不小的差距：一是境外国有资产审计空白。原副审计长董大胜曾经指出，截至2013年年底统计，中央政府直属企业资境外资产总额已超过4.3万亿元，除国家审计署境外审计司开展过少量对央企驻港机构的延伸审计外，上述境外国有资产基本属于审计监督空白（徐薇，2015）。二是中央政府直属企业审计覆盖率低，部委所属企业审计存在空白。西南财经大学蔡春教授指出，2008年以来，仅对118户央企中的57户进行过审计，对中央部委所属的94家企业基本从未进行过审计。三是高端、战略性的审计项目还处于起步阶段。如自然资源审计、环境审计等，与可持续发展密切相关、具有战略意义的审计项目，审计机关还处于起步摸索阶段，而且更多集中在审计署，以及东部发达等省份。

第二，审计队伍人才缺乏、力量薄弱，且存在无效劳动，以及效率不高的审计项目。审计署审计科研所刘力云教授指出，我国有9万多名国家审计人员，其中7万多名分布在2000多个市县，大多数市县审计机关15至20人， 专业人员少，能力不足。审计力量薄弱，导致目前审计的资金量平均不到被审计单位资金的三分之一，还有一些领域、单位和资金从未接受过审计监督。从笔者基层 审计体会看，不仅是审计力量薄弱，还存在大量低层次或无效用的审计项目，耗费了大量人才、财力，但成果可利用程度低。我国政府审计受本级政府的制约较大， 在经费保障、干部任免等受制于同级人民政府，因此，在基层还存在将审计人员借调到招商、拆迁、维稳等工作岗位，从事与审计无关的工作（梁素萍，2010）。此外，当前基层审计机关在审计中局限于财务收支审计，很少能将审计视角深入被审计单位业务领域，提出的多是财务不规范、往来款未清理等浅层次问题（徐鹤田，2015）。

二、政府审计“供给侧改革”的重点内容

全国政协委员、长江学者、南京大学教授刘志彪认为，“供给侧改革”主要途径就是做好“加减法”，调整产业结构，增加有效供给，淘汰僵尸企业，减少过剩产能。笔者认为政府审计的“供给侧改革”也类似，总体思路就是围绕全覆盖目标，基于当前审计供给的现状，做好“加减法”：

做好“加法”：一是填补审计监督的空白，审计全覆盖不留死角。针对我国国企大量的海外资产和投资，特别是在局势动荡的一些不发达国家或地区的，政府审计需要 做到覆盖，保障国有资产的安全和保值增值。二是加大力度开展环境资源、民生等具有全局战略意义的审计项目。针对当前我国研究的能源、环境问题，刘家义审计 长指出，要加强对节能减排和生态环境保护的审计监督，促进生态文明建设，服务科学发展和转变经济发展方式。教育、医疗、扶贫等民生审计项目，事关群众切身 利益，关乎国家稳定、团结，审计也应该做“加法”，加大审计力度，做到全覆盖。三是围绕“供给侧改革”开展审计监督，为“供给侧改革”服务。2015年底，中央经济工作会议明确提出“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大任务，具体实施过程需要审计机关及时进行跟踪审计。

做好“减法”：一是尽力避免与审计业务无关的工作借用审计人员。利用省以下审计机关垂直的契机，提高审计工作的独立性，基层审计机关应敢于向地方政府谏言， 拒绝与审计工作无关的拆迁、招商引资等工作。二是减少低层次的审计产品，科学界定审计项目范围。审计力量不足，必须审时度势、因势利导，科学界定审计范 围，缩短审计战线，将有限的审计资源用在“刀刃”上。

三、通过“供给侧改革”实现审计全覆盖的具体路径

实施审计“供给侧改革”，做好“加减法”，实现审计全覆盖目标，具体要努力做到以下几点：

第一，抓住省以下审计机关垂直的契机，加强顶层审计，科学谋划审计项目。政府审计力量薄弱，实现审计全覆盖，必须利用好当前省以下审计机关垂直管理的契机， 加强上级机关的项目计划上的顶层设计，增强审计机关的上下级联动，建立项目信息、成果共享机制，尽量避免上下级审计机关同一年度、重复进驻一个单位。

第二，加强审计职业化建设，提高政府审计高端产品的供给能力。审计队伍建设是提高审计产品供给能力的根本。按照《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》 的要求，政府审计要推行审计职业化建设和审计队伍思想作风建设，特别是推进复合型人才队伍建设，强化审计机关的专业性和胜任能力，适应党、国家和人民对政 府审计的要求，提高高端审计产品的供给能力。

第三，充分调动内部审计，发挥内审的监督作用，补充审计力量不足。在大型国有企业集团、事业单位等内部都建立内审机构，也进行了有成效的审计工作。但长期以 来，国家审计、内部审计、社会审计三者长期泾渭分明，特别是内部审计的作用没有被政府审计充分发挥。政府审计应在加强对内部审计指导的基础上，加强与内部 审计的联系，充分利用内部审计的成果和信息，提高政府审计的效率。

第四，购买社会审计服务，通过“请进来”方式实施“走出去”战略，填补境外国有资产审计的空白。政府审计力量薄弱、技术不足，导致大量境外国有资产审计存在空白，可以通过购买服务形式，吸收整合外部力量和资源，开展协同审计（戚振东、尹平，2015）。通过“以市场换技术”，购买国际四大等实力雄厚事务所的审计服务，在填补境外审计空白的同时，也培养、锻炼自己的境外审计队伍。

审计全覆盖目标任重道远，秉承一贯“知难而进、勇于进取”的精神，围绕目标进行“供给侧改革”，政府审计一定能发挥好在国家治理中的基石作用。（孙东）