政策跟踪审计推进提高政府采购绩效的思考

          审计部门在重大政策措施落实情况跟踪审计过程中,积极的财政政策和财政体制改革相关政策的落实情况是关注的重点之一。政府采购工作是公共财政管理的重要内容，在发挥财政政策功能，提高财政资金的使用效率，促进廉政建设等方面取得了突出成效，制度的先进性和优越性日益显现。近年来，政府采购规模不断扩大，随着政府采购制度不断健全、政府采购监管不断强化，政府采购效果不断凸显，政府采购在节约财政资金、促进地方经济发展、促进廉洁采购方面发挥了积极的作用。《中华人民共和国采购法》第68条明确规定:审计机关应当对政府采购进行审计监督,政府采购监督管理部门、政府采购各当事人及有关政府采购活动应当接受审计机关的审计监督。近年来在对甘州区重大政策措施落实跟踪审计和本级预算执行审计过程中把政府采购作为重要 审计 事项，在推进提高政府采购绩效方面作了一些探索。　

　　一、政府采购绩效评价

　　（一）政府采购绩效

          政府采购政策确立了政府采购的目标、任务、组织形式、采购方式、采购范围、采购流程和采购规则，是政府采购项目合法性和采购决策权利的主要来源。规范政府采购行为，要求地方财政部门要将政府采购政策与当地实际相结合，创造性地进行政策执行。政府采购绩效的评价首先是对政府采购行政管理部门政策制定和执行能力的评价，可以通过政府采购绩效评价及时发现政府采购政策制定中存在的问题，对涉及政府采购重大问题存在的偏差，应采取措施予以调整和纠正；对一般性利益和模式偏差，应进行分析并在以后工作和制定管理制度中予以解决。

          科学、合理的政府采购绩效评价要求对政府采购全过程进行数据采集、加工和分析处理，比较全面、系统、客观、准确地反映政府采购的真实情况。政府采购绩效评价是以采购项目的经济性、效率性和效益性为评价标准，对政府各部门在采购过程中所反映的业绩和效果进行评定。政府采购绩效评价是政府采购监督管理的重要方面，实施科学的政府采购绩效评价和管理，建立政府采购评价体系和运作程序，是提高政府采购绩效和改善政府形象的有效措施。政府采购绩效评价体系包括政府采购监管部门为有效实施监管而建立的指标体系和政府采购人、政府采购代理机构为测量目标和任务完成程度而建立的指标体系。

　　（二）政府采购绩效评价的现状

          政府采购的主体是依靠国家预算资金运作的政府机关、事业单位、社会团体等。政府采购为非商业性、非盈利性购买行为,即只能买,不能卖。政府采购的对象及范围有:各级使用财政性资金单位(下称采购单位)使用财政性资金购买列入政府采购集中采购目录或金额超过集中采购限额标准的货物、工程和服务。

          目前，政府采购工作已在我国全面铺开，但尚未形成一套完整可行的绩效评价体系。政府采购的绩效评价基本处于探索阶段，尚存在着很多问题。主要表现在一是对政府采购的绩效评价从基本概念、作用机理，操作原则、实施步骤等还没有形成共识，政府采购绩效的不同层次没有明确区分。二是规范化程度明显不足，没有相应的制度和法律作保障。三是政府采购绩效评价体系尚未建立，常常采用财政资金的节约数，作为衡量政府采购工作成效的主要指标。但政府采购绩效工作目前还处于刚刚探索阶段，政府采购预算还不细化，预算的约束力不强，政府采购绩效指标体系还未建立。

　　（三）对政府采购绩效的 审计 实践

          审计机关对被审计单位使用财政性资金获取货物、工程和服务等采购活动的真实性、合法性、效益性进行审查和评价,以达到维护经济秩序、提高财政资金使用效率、加强宏观调控的目的。政府采购效益性的审查主要包括三项内容,一是采购规模的审计,主要是细化预算、强化预算约束、减少资金流通环节、提高资金使用效率;二是固定资产使用效率的审计, 审计 时要计算各类固定资产的比例关系,检查未使用固定资产、不需用固定资产的数量及其各占固定资产总额的比重,从而分析固定资产结构是否合理。通过检查未使用、不需用固定资产的原因及其时间的长短,评价固定资产未被利用所造成的经济损失;三是对政府采购机构的规模、人员素质作出评价,使采购机构的规模与采购规模相匹配。

　　二、关于加强和改善政府采购绩效评价的思考

　　（一）建立完善政府采购绩效评价的标准、指标、程序和分析框架

          政府采购绩效评价体系包括政府采购监管部门为有效实施监管而建立的指标体系和政府采购人、政府采购代理机构为测量目标和任务完成程度而建立的指标体系。从测量评价政府采购政策功能目标和经济有效性目标实现程度的需要，制定政府采购绩效评价指标体系，应依据《政府采购法》及相关法规规章确定要素指标，然后将要素指标分解为若干个具体指标，构成一个完整的指标体系。

          政府采购业绩评价指标，可参考专家学者提出的指标，包括产出指标、效率指标、成本指标以及软指标四类。

          公众评价体现的是政府采购工作的效果，是一种衡量政府采购服务的指标。它可以从两个方面来考察。一方面是采购单位对政府采购活动的评价，包括采购单位对政府采购的及时性和采购效果的评价，其中及时性具体可通过政府采购周期指标来衡量；采购效果具体通过评价采购项目达到财政部门所要求的预期结果的程度、采购项目使用情况等来衡量。另一方面是 审计 部门对政府采购活动的评价，包括评价采购项目的目标是否充分、适当和相关；评价所遵循的有关的法律和规章是否适当；评价衡量、报告和监督采购项目效果的管理控制制度的有效性；评价政府采购管理等体制和机制的科学性和完整性。

　　（二）要使用科学和合理的评价技术和方法

          加强集中采购考核力度，针对集中采购活动的组织、内部管理制度、采购效率、服务水平、采购质量等重点环节，完善考核指标和考核方法，加大处理处罚和曝光力度，确保集中采购活动的依法依规进行。建立评价模型，合理确定指标体系和指标的权重。评价指标体系应是切实可行的、具有实际操作性的，不同性质的部门还应设计不同的政府采购绩效评价指标。在评价方法上，一是坚持定量分析和定性分析相结合。二是定期检查和改进评价方法。

　　（三）完善政府绩效评价的信息交流与沟通机制

          没有完善的信息交流与沟通机制也就没有政府采购绩效评价。因为公众只有更完全地了解政府及其采购活动，才能提供他们所需要的服务，可以将政府采购绩效评价与发展电子政务有机结合起来推进，充分利用信息网络技术，建立电子化的政府采购绩效评价标准系统和自动监督系统。增强政府采购绩效评价过程的透明度，杜绝绩效评价过程中不必要的"暗箱"操作。

　　三、关于提高政府采购绩效的意见建议

　　（一）加大政府采购违法惩处力度

          针对政府采购活动中的违法违规行为，应建立常态化的监督检查机制，并结合社会信用体系建设工作，对相关失信主体依法进行联合惩戒。包括依法处理政府采购投诉举报案件，对代理机构的执业行为定期开展监督检查，对集中采购机构的代理业务依法开展考核，对相关违法违规行为依法进行处理处罚，并在指定媒体上主动公开处理处罚结果，接受社会监督等，依法限制相关失信主体参与政府采购活动；对政府采购严重违法失信行为进行曝光，加强采购活动中供应商、采购代理机构和评审专家的信用信息记录、公示和使用，实现与社会信用体系的信息共享，推动建立守信激励和失信惩戒的工作机制。

　　（二）进一步落实“放管服”改革，适当减少政府采购程序约束

          为降低采购活动的行政成本，提高采购效率，着力解决政府采购领域“审批环节多、效率低”的问题，建议进一步落实“放管服”改革，适当减少政府采购程序约束。具体措施包括合理确定集中采购目录；适当提高政府采购的限额标准和公开招标数额标准；简化优化采购方式；支持小微企业参加政府采购。

　　（三）加快政府采购专业化水平，进一步降低采购成本

          充实和完善政府采购评审专家库，建立政府采购从业人员培训机制，提高从业人员的专业水平，科学合理的确定采购需求，严格规范开展履约验收，倡导“物有所值”的采购目标，避免最低价成交可能导致的恶性竞争，更好实现价格与质量目标，提高采购效率。（陈    旭 李海东 张冬梅）