审计执法中的法治思维略述

            法国著名法学家孟德斯鸠说，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人使用权力一直到遇有界限的地方方才休止”。对执政者公权力如何加以限制，法律划定的 “界限”如何真正发挥实效，关键在执政者的法治思维。习近平总书记强调，“要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式”，做到用法治思维和法治方式想问题、作决策、办事情。那么，审计机关作为行政执法的重要组成部门，如何运用法治思维和法治方式开展审计工作，发挥审计监督在国家治理中的基石和重要保障作用，笔者认为，审计机关开展审计工作应运用以下几种必不可少的法治思维。

            一是运用职权法定义务相随的法治思维开展审计。 习近平总书记在中纪委第二次全体会议上指出，“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。什么是权力制约的“笼子”？“任何人都没有法律之外的绝对权力”，“一切治国之权都必须依法设立、依法取得”。执政者所有职权皆由法律来规定和授予，法无授权不可为，法定职责必须为。法，就是制约权力的“笼子”。《中华人民共和国审计法》规定审计机关依法对国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他应当接受审计的财政收支或财务收支的真实、合法和效益进行审计监督，这是审计机关法定的职责，也是审计机关必须履行的法定义务。为了保证审计监督职责合法履行，审计法也明确了审计机关的权限，如要求资料报送权、审计检查权、审计调查权、强制措施权、审计处理处罚权、审计移送权、审计建议权、审计结果公告权、提请协助权以及对社会审计机构相关审计报告核查权等。审计人员应牢固树立职权法定的法治思维理念，依照法定的职责和权限全面履行审计监督职责，科学制定审计项目计划，有重点、有步骤、有深度、有成效地实行审计全覆盖，依照法定审计程序和方式实施现场审计、依法进行审计评价、依法作出审计处理，不超越法定的职责权限、超越自身能力、违反法定程序开展审计，不参与各类与审计法定职责无关、可能影响到审计监督独立性的机构或工作。

            二是运用重证据的法治思维开展审计。 行政执法的基本要求是“以事实为依据”，而“客观事实是否必须得到尊重, 则需以它能够被法律所接纳作为前提条件”。行政执法依据的事实是法律事实，法律事实并不等同于客观事实，它必须以有证据证明其存在且证明其存在的证据被法律所认可为前提，它是一种证据事实，没有证据、证据不合法或证据不完整，法律上等同于事实不存在或事实认定不清。审计人员在审计执法中，要注重审计证据的取得，真实、可靠、合法、完整的审计证据是认定审计事实的基础。这种注重证据的法治思维，首先要求审计人员要做到取证合法，要依照法定的权限和法定程序获取合法的审计证据，通过非法取证行为非法获取的审计证据将不被法律所认可；其次要做到取证完整，所取得的审计证据要充分，要足以支撑审计事实认定结论，所取得的审计证据与审计认定的事实要相关联；第三要求证据要可靠，审计人员要对所取得的审计证据的真实性和可靠性进行认真甄别，审计证据与审计事实之间的关系应经得起逻辑推理，同一审计事实不同审计证据之间应能相互印证；第四要求审计人员应排除合理怀疑，特别是当审计证据支撑的审计结论对被审计对象将产生严重不利影响时，更应如此，既要收集正面推导审计事实存在的审计证据，也要收集推翻审计事实存在的反向证据，通过排除合理怀疑，准确认定事实，防范审计风险。

            三是运用严格履行法定程序的法治思维开展审计。 程序“是法律的生命形式,因而也是法律的内部生命的表现”（马克思）。履行法定程序在法治社会治理中的作用至关重要，它是对执法者权利的制衡，也是防范执法风险的保障，它体现着法律的威严，也彰显着在法律面前人人平等的社会公平和正义。我国现行法律条文中规范的审计程序有回避程序、告知程序、取证程序、处理程序、听证程序及保护和救济程序，等等。如规定办理审计事项时审计人员与被审计单位或者审计事项存在利害关系时应当回避的回避程序；规定实施审计3日前应通知被审计单位，将国有资本占控股地位或主导地位的企业、金融机构列入年度审计项目计划时，应自确定之日起7日内告知被审计对象、审计机关对当事人作出规定条件的审计处罚前应当告知当事人等告知程序；规定审计人员通过审查、查阅经济活动资料，收集原件原物或复制拍照等方式取得审计证据，取得的审计证据应签证，未能签证的应当注明原因，审计人员向有关单位和个人进行调查时，应当出示工作证件和审计通知书副本等取证程序；规定对符合审计听证条件的，审计机关应当组织审计听证等听证程序；规定审计报告应征求被审计单位意见，被审计单位不服审计决定，可依法申请行政复议或者提起行政诉讼或提请政府裁决等保护救济程序，等等。审计人员应运用重程序的法制思维和方式，在审计执法中严格、正当地履行这些法定的审计程序。

            四是运用准确适用法律的法治思维开展审计。 当审计查证的事实被依法确认后，审计执法的下一步就是审计定性及处理处罚法律依据的选择，将选择的审计定性及处理处罚法律依据适用于审计查证事实，就是审计执法中的法律适用。如何准确地选择适用法律，对审计查证事实进行准确定性和处理，笔者认为，首先要把法律理解为一个体系，审计人员对各行各业的法律政策不可能一一知晓，为了弥补审计人员法律知识上的不足，审计中，应通过审前培训、审前调查、审中沟通、审后征求意见等渠道，尽可能全面掌握被审计单位相关的政策法规，对审计报告征求意见阶段被审计单位提出的审计适用法律条款的意见应逐一核实，不可无视；对所选择的法律在法律体系中所处的层级及与其他相关法律条款的关系应予以关注，合理运用法律解释和法律适用规则，准确地适用法律及法律条款。其次，应关注所选择适用法律中审计处理处罚主体资格，那些没有明确审计处理处罚主体资格的法律法规不能作为审计处理处罚的适用依据。第三，应关注适用法律自身的时效性和合法性，关注审计查证事实发生时间与所适用法律效力时间的一致性，关注审计查处违法行为的时限性及违法行为的连续性，既不能用新出台的法律制度规定衡量以前的老问题，也不能用废止、失效等旧的法律制度来定性处理改革和发展中出现的新情况新问题，更不能选择适用违背宪法制定等不合法的法律制度来定性处理审计发现的问题。第五，应依法规范合理地行使审计自由裁量权，遵循处罚法定、公正公开公平、过罚相当、处罚与教育相结合和程序正当等原则，把推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来；把首犯、主动积极整改、情节轻微的与拒不整改、阳奉阴违、屡查屡犯、情节严重的区分开来，根据审计查证事实违法情节在法定处罚幅度内合法、规范、合理地行使自由裁量权。

            五是运用关注民生的法治思维开展审计。 “民心是最大的政治，正义是最强的力量。”，“社情民意是观察政治问题的晴雨表”，“任何人行使权力都必须为人民服务，对人民负责并自觉接受人民监督”。如何在审计执法监督中践行法治思维理念，关注民生，彰显社会公平正义，笔者认为，就是要时刻牢记全心全意为人民服务的宗旨，立足实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的目标，围绕中央“十三五”规划，密切关注与人民群众切身利益相关的公共资金、公共资产、公共资源的分配、管理、使用及效益，将扶贫、“三农”、就业、医疗、社会保障、救灾等民生资金和项目作为审计的重点，循着资金流向，从政策要求、预算安排、资金拨付追踪到项目和个人，资金流向哪里，审计就跟踪到哪里。通过审计监督，全面揭示违反中央政策规定、侵害人民群众利益的违法违规问题，并严肃查处，打击腐败；通过审计监督，全面反映民生政策执行中存在的漏洞，警示风险，并提出具体可行的审计建议；通过审计监督，深入基层接触民众，体察民情了解名意，倾听民声问审于民，重点聚焦人民群众反映强烈的、突出的民生资金管理使用等问题，将其列为审计监督的重中之重，通过审计，促进民生资金安全运行，促进中央惠民政策的落实，维护社会公平和正义。（袁英姿）

参考文献：

            刘苏文《法律思维与法治思维》

            郑成良《 论法治理念与法律思维》

            习近平2015年2月3日《在省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神全面推进依法治国专题研讨班开班式上的讲话》、2016年1月12日《在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话》等系列讲话