审计全覆盖实现路径探究
一、审计全覆盖的重要性
(一) 全覆盖是推动审计事业转型发展的需要。党的十八届四中全会强调要增强审计监督与其他监督的合力，作出完善审计制度的重大部署，要求对公共资金、国有资产、 国有资源和领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。中共中央办公厅、国务院办公厅下发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及配套文件，《国务 院关于加强审计工作的意见》(下称《意见》)深入阐述了审计“全覆盖”的内涵和外延，就审计全覆盖提出指导性实施意见，要求充分发挥审计的保障和监督作 用，并就完善审计工作机制、狠抓审计发现问题的整改落实、提升审计能力等方面作出了总体部署。在新的历史起点上，作为中国特色社会主义事业的重要组成部 分，审计事业转型发展迫在眉睫，只有依靠审计全覆盖，才能全面担当起审计工作肩负的历史使命，才能名副其实让审计监督成为党和国家监督体系的重要组成部 分，才能为促进国家治理现代化和国民经济健康发展作出更大的贡献。
(二)全覆盖是加快消除审计盲区的需要。早在2013年 度全国审计工作会议上，刘家义审计长就明确提出要努力实现审计监督“全覆盖”，依法使所有公共资金、国有资产、国有资源都在审计监督之下，不留盲区和死 角，不断增强审计的威慑力和实效性。长期以来，审计机关一直坚持“财政资金运行到哪里，审计监督就跟进到哪里”。但是，不可否认还不同程度存在着一些审计 监督盲区。一些双管单位，上级审计机关无暇审，地方审计机关无权审，长期游离于审计监督之外。笔者所在单位对某省属驻地方农业科研单位审计发现，该单位由 于多年未审，近五年累计发生招待费上千万元，内部控制制度形同虚设，相关线索移送后引起市领导高度重视，责成纪检部门进行了进一步查处，给予相关责任人严 肃的党纪处分。此外，一些单位表面上很不起眼，没有显著行政执法权力，长期游离于监督之外，存在一定的违法违纪可能性，都为建立科学的审计全覆盖机制提出 了现实需求。
(三) 全覆盖是审计助力反腐倡廉建设的需要。当前，一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违法违纪案件影响恶劣，反腐败斗争形势依然严峻。有的基层单位干 部滥用权力，在资金分配、拆迁安置、土地流转等领域存在中饱私囊、贪赃枉法，成为群众看得见、摸得着的“家门口”的腐败，极易引发社会矛盾，造成不稳定因 素，亟需审计监督的及时介入。《意见》提出，要强化审计的监督作用，深化领导干部经济责任审计，着力检查领导干部守法守纪守规尽责情况，促进依法行政、依 法办事，推进廉政建设，推动履职尽责；要建立健全审计与纪检监察、公安、检察以及其他有关主管单位的工作协调机制，对审计移送的违法违纪问题线索，有关部 门要认真查处，及时向审计机关反馈查处结果。刘家义审计长多次强调，“在这一特殊历史时期，保持发展这架马车平稳快速前行，必须靠改革、反腐双轮驱动、共 同发力，实现整体推进。”这些，都为充分发挥审计在反腐倡廉建设体系中重要作用提供了工作遵循，明确了职责使命。
二、实现审计全覆盖的制约因素分析
针对审计全覆盖的总体要求和现实情况，笔者对存在的制约因素进行了深入分析，认为主要体现在以下几个方面。
(一) 审计体制机制与全覆盖要求还不适应。现行的审计体制，要求国家审计机关对本级人民政府和上一级审计机关负责。在实际工作中，省级以下审计机关当前的运转模 式，带有很强的政府内控机构性质，在审计项目计划制定、审计查处问题揭示等方面，审计机关都要受制于同级政府领导。特别是，审计法中“地方审计机关审计业 务受上一级审计机关领导为主”的规定，实际上并未得到有效执行，除上级审计机关统一安排的条线项目外，地方审计机关绝大部分审计项目计划受地方党委政府所 左右，自定项目是少之又少，这就直接导致审计项目计划制定缺少科学的统筹规划，在一定程度上出现部分有权单位不能审、大量权小单位审不完的窘境，导致审计 全覆盖的重点不够突出。有的地方审计机关，往往受托在几个月内完成几十个经济责任审计项目，这种任务安排必然会导致审计流于形式的问题。此外，由于地方政 府及相关部门的干涉，一些问题审得出却报不出，影响了推进审计全覆盖的深度。
(二) 审计人员数量与全覆盖要求还不适应。随着经济社会的发展进步，党和政府赋予审计机关的审计职能日益拓展，社会各界对国家审计的需求急剧提升，导致审计监督 对象不断增多。新形势下，各级审计机关的审计人力资源普遍不足，审计人员偏少与任务繁重的矛盾日益突出，成为推进审计全覆盖一个难以逾越的坎儿。就笔者所 在的审计机关而言，目前的覆盖面已让审计人员焦头烂额、疲于奔命，普遍处于超负荷运转状态。遇到大型审计项目，往往只能通过整合综合部门人员、内部审计、 社会审计人员支援的方式，勉强完成审计任务。但是，这种做法不具备可持续性，无法从根本上解决问题，审计质量也难以保证，需要我们调整思维模式，用创新的 思路缓解人少事多这一突出矛盾。
(三) 审计人员综合能力与全覆盖要求还不适应。审计工作具有极强的专业性，对从业人员素质要求较高，无论在业务技能方面，还是沟通技巧方面，都需要全面的知识结 构和能力结构。一方面，许多审计人员往往忙于事务性审计工作，综合分析意识和能力薄弱，对完成的审计项目未能进行进一步分析研究，在审计成果深化、审计经 验总结、知识体系完善等方面做得还不够好。有的审计人员甚至一味凭个人经验开展工作，不能主动接受新知识、新方法，综合业务能力停滞不前，难以适应审计工 作新要求。另一方面，随着审计涉及领域和内容的日趋多元化、宽泛性，向审计人员提出了巨大的挑战。大部分审计人员仅仅只对一个或几个方面精通，对一些特殊 的审计领域缺少知识储备，往往是审计工作摆在面前时，才去“临时抱佛脚”，囫囵吞枣，浅尝辄止，导致一些审计内容查得不深不透，甚至定性和处理依据都不够 科学严谨。
(四) 审计方式方法与全覆盖要求还不适应。组织方式层面，一方面，各级审计机关审计对象库及以往审计情况归集机制还不健全。有的因为信息掌握不足，导致部分单位 长期未被列入审计项目计划；有的审计机关内设处室认为自己的“一亩三分地”别人不能侵犯，审与不审要听他们的意见；有的因为以往审计情况了解不够，导致一 些财经纪律执行严格、内控制度执行到位的单位频繁被审，浪费了审计资源。另一方面，国家审计、内部审计、社会审计资源尚未实现较好的整合利用，一些重复审 计还一定程度存在，主要原因一是国家审计机关对内部审计和社会审计结果的不信任，二是内部审计和社会审计质量在客观上普遍存在缺陷。技术方法层面，地方各 级机关在数字审计平台建设、联网审计、审计技术方法推广运用方面都在进行有益的探索，积累了一定的成功经验，但是相互之间缺少足够的交流学习，总体层次和 运用成效还不高，同时存在一些重复投资的情形，造成人力、物力、财力的浪费。
(五) 审计整改工作与全覆盖要求还不适应。纵观每年各级审计机关揭示的问题，多是违规转移套取资金、违规收费、违规扩大开支范围、违反招投标规定、“三公经费” 超标等老问题。面对审计揭示的问题，有的单位整改落实意识缺乏，知错认错不改错，“审计风暴”一过，问题“涛声依旧”。审计工作的初衷是通过审计监督，促 进被审计单位整改存在问题，建立长效机制，实现规范有效的内部控制，维持良好的财经秩序。对审计揭示问题整改不到位，就偏离了这一初衷，需要消耗一定的审 计力量持续对其实施跟踪监督，在造成审计资源浪费的同时，影响了审计全覆盖的成效。
三、加快推进审计全覆盖的路径探索
对照刘家义审计长提出“有深度、有重点、有步骤、有成效”的“全覆盖”总体要求，笔者认为各级审计机关应当科学理解“全覆盖”的内涵和外延。当前探索推进的 “全覆盖”，不应当是简单数字意义上的“全覆盖”，而应该是一种抓重点的、有条件约束的全覆盖，各地应在有限的人力、财力、物力等条件下，充分考虑本地实 际情况，科学统筹、合理配置审计资源，最大限度挖掘潜力，形成工作合力。”
（一） 统筹制定审计项目计划。首先，要建立完善维护好审计对象库。开发建设审计对象管理小软件，明确职能处室牵头，按照法律法规应列入审计对象的单位和资金进行 分类，完善审计对象基本情况、以往审计结果，以及从相关部门取得的被审计单位相关资料，并在每次审计结束后，及时补充最新审计资料，根据对审计发现问题、 以往问题整改情况的综合评价，更新风险控制评级。这一做法，既有利于以后制定年度审计项目计划参考，完备的历史审计资料还有助于提高审计效率。其次，要突 出重点，而不是“眉毛胡子一把抓”。在确保重点领域、重点单位、重要专项资金、重要国有资源的审计全覆盖的基础上，除了必审项目，其他事项一般都要进行可 行性分析评估，根据相关单位的风险控制评级，在充分考虑审计人力、时间等资源供给情况的基础上，才能列入年度审计项目计划。再次，要循序渐进，从本地审计 资源的实际出发，做好“加减法”。要合理加大专项审计调查的比例，对经济社会某个领域中某个特定事项进行系统性调查，这样既可以扩大审计覆盖面，更重要的 是可以为党委、政府及有关部门管理和决策提供全局性、宏观性的依据。对一些大量占用审计资源、同质性较高、审计成果贡献度不高的审计事项，可以尽量削减数 量，把节省下来的审计资源投入到扩大审计覆盖面上，逐步全面消除盲点和死角，实现审钱、审人、审政策全覆盖。
(二)加 强审计队伍建设。一方面，根据新形势下审计工作任务日益繁重的实际，争取组织、人事部门支持，合理配置审计力量，确保审计机关履行职责所必需的人员编制， 同时，充分利用现有编制，取消每年招录人员编制的限制。另一方面，把好审计干部队伍“进人”和“用人”关。推进审计队伍正规化、专业化、职业化，提高职业 素养和专业水平。规范地方审计机关负责人任免程序，严格执行法律规定。探索施行审计执法人员职业准入和职前培训制度，未经执法资格考试，不得从事审计执法 活动。对在职人员实行专业资格管理制度，加强后续教育培训，努力培养出更多查核问题的能手、计算机应用的强手和分析研究的高手，普遍提升审计人员能力水 平。
(三) 加强审计信息化建设。一方面，加强信息化条件下审计技术创新。建议在省级以上，乃至国家层面，加强审计数据分析平台建设的统筹规划和资源整合，防止各地审 计机关在探索过程中多走不必要的弯路，造成人力、物力和财力的浪费。同时，加快推行“集中分析、分散核查”审计模式，通过数据集中存储和分析，提高审计工 作效率和效果。另一方面，建议国家审计署继续征集推广计算机审计方法和案例。近年来，审计涉及到许多新的行业和事项，比如资源环境审计、特殊行业绩效审计 等，有的地方审计机关已经形成了较为成熟的工作方法，通过推广运用，可以促进面上审计效率和水平的快速提高，为审计全覆盖奠定技术基础。
（四）创新审计工作组织模式。由国家和省级审计机关统一组织大型审计项目，是重要的审计全覆盖方式之一。近年来，由国家审计署先后组织开展的社保资金审计、政府 性债务审计、国土出让和耕地保护审计等项目表明，这一方式推动了审计组织管理方式由分散型向集中型转变，有利于某一特定审计领域从广度到深度的全面覆盖， 实现了同一项目、同一时间、不同区域、不同审计小组资源共享、整体联动、成效倍增的良好效果。地方各级审计机关，也可以参照这种模式，有计划、有重点地组 织开展不同层面的“一条鞭”审计项目，其中上级审计机关侧重于宏观把控，下级审计机关侧重于微观跟进，努力提升审计工作的规模效应。此外，对不同审计类 型，也可以结合年度审计计划进行统筹安排，如财政财务审计与经济责任审计、自然资源资产审计等可以有机结合，对同一审计对象一次进点、协同审计，提升审计 现场工作开展的组织化和科学化程度，进而提高审计效率、扩大审计覆盖面。
（五） 充分利用社会审计和内部审计资源。近年来，通过政府购买社会服务方式吸收社会审计力量参与国家审计项目，各级审计机关都作出了积极探索。如大型政府投资审 计项目外聘中介机构审计人员的做法，有效弥补了国家审计人员在专业能力和审计力量上的不足。同时，还要充分利用对社会中介机构出具报告核查的法定职责，促 进提高社会中介机构审计报告整体水平，进而提高中介机构审计报告对国家审计的参考借鉴价值。此外，应当强化国家审计机关对内部审计的指导和监督，为被审计 单位内审机构较好发挥监督预警职能营造良好环境，以合适的方式提高内部审计人员的专业技能和审计成果，为国家审计工作的开展奠定基础。
（六） 强化审计整改节约审计资源。坚持“审帮促”一体化，在努力把每个项目审深审透的基础上，加快健全并严格落实整改责任制，强化各地区、各部门单位主要负责人 作为审计整改第一责任人的责任，确保相关问题及时、全面整改到位。切实发挥审计的保障与服务作用，既注重查问题，更注重提建议、促规范，积极为被审计单位 提供政策咨询、财务管理指导、内审人员培训等服务，促进建立健全财务及相关内部控制管理制度。同时，通过加大审计结果公告力度，努力实现“发现一个问题， 促进整改一片，形成长效机制”的综合效应，促进被审计单位面上规范化程度不断提升，进而降低同一单位接受审计的频率必要，让有限的审计资源更好地服务于审 计全覆盖大局。（吴先国）