如何发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用

近日，中办、国办印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及相关配套文件，这是新形势下党和国家对审计工作提出的新的更高的要求。总体目标是到2020年，基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。本文拟就发挥审计促进国家重大决策部署落实保障作用的新路径作一些探讨。

一、推动稳增长等政策措施贯彻落实

（一）政策落实纳入跟踪审计，让“政策审计”成为常态

在加强对稳增长等政策落实督查的治国理政思路下，围绕推动各项决策部署和政策措施尽快落到实处、取得实效、实现目标，审计机关持续组织对稳增长等政策落实情 况跟踪审计。跟踪审计内容包括着力监督检查各地区、各部门落实稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险等政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况， 特别是重大项目落地、重点资金保障，以及简政放权推进情况。通过跟踪审计，可以促进宏观政策落实到位，并且还可以根据实际情况完善政策措施，更好地发挥政 策导向作用。这就意味着，“政策”将与“钱”、“权”一同成为审计关注的重点，要将稳增长等政策落实情况跟踪审计作为审计机关的一项日常工作，让“政策审 计”成为常态。

（二）开展稳增长等政策落实情况跟踪审计成为审计机关的一项重要职责

国家治理的过程，可以简单地描述为政策的制定和执行，并且保证实现政策目标的过程。党中央、国务院在治国理政过程中十分重视各项政策措施的落实情况。开展稳 增长等政策落实情况跟踪审计，是一个了不起的改革措施。审计不仅仅关注财政资金是否合规，还要关注是否有效，看“中央重大决策能不能落地”。意味着开展稳 增长等政策落实情况跟踪审计成为审计机关的一项重要职责。这就回归到了审计的本原，把依法监督政府履行职责作为审计监督的一个重要方面。这不仅是审计学上 的定义,也是一种国际共识。这将更加有利于发挥国家审计独立、客观、公正履行职责的优势。

（三）开展稳增长等政策落实情况跟踪审计是审计机关的新任务

为使审计机关在更高层次和更大范围上推动政策措施落实、服务经济社会发展、促进完善国家治理，今后一个时期开展好稳增长等政策落实情况跟踪审计工作，将成为 审计机关的一项常规性的审计任务。国家重大政策措施落实、重大项目落地、简政放权推进等将被纳入审计范围。国家重大政策和项目常常都是与财政资金的利用紧 密相连的，重大政策落实和项目落地，可以避免财政资金被浪费、挪用，提高财政资金的使用效率，更重要的是，将有利于监督各部门或地方政府对国家重大政策和 项目的执行情况，以推动政策措施“最初一公里顺利起步，最后一公里切实落地”为着眼点，力破“中梗阻”，确保政令畅通、令行禁止，防止国家政策措施在执行 的过程中变形、走样。

（四）开展稳增长等政策落实情况跟踪审计需要提升审计能力

稳增长等政策落实情况跟踪审计是一种绩效审计业务，与财政财务收支审计有联系，也有很大差别。审计过程中除了需要用到传统的审阅账表、审查资金项目的方法 外，可能还要根据情况运用管理学、政策科学等领域的方法，力求分析透彻，建议可行。因此需要提升审计能力。首先要培养一支拥有政策科学知识和宏观意识的审 计人员，以便今后对多项或单项政策措施落实情况开展深度审计时，有能力专业地分析问题和提出解决问题的建议。其次，要善于总结以往相关实践经验，归纳出政 策措施落实情况审计常用审查和评价方法，编制出切实可行的审计工作方案，为高质量地开展稳增长等政策落实情况跟踪审计提供指导和参考。

二、促进公共资金安全高效使用

（一）顺应财政体制改革切实看好公共资金

公共资金是纳税人的“辛苦钱”，一分一厘都不能浪费。今后政府收支一律纳入预算并公开，所有公共资金一律接受审计监督。审计部门要顺应财政体制改革的新形 势，进一步解放思想，转变观念，促进、完善公共财政制度，规范预算管理，硬化预算约束，切实看好公共资金，防范和控制财政风险。凡是公共资金存在之处都是 国家审计到位之地，只要有公共资金运作，就要有国家审计的监督，两者相辅相成，做到不留肓区、不留死角。要与人大沟通协调、分工配合，加大对公共资金的动 态监督力度，从对单一资金管理部门监督延伸到对资金征收归集、分配使用和管理运行全程监督，从事后监督延伸到事前、事中监督，加强社会各界对公共资金的监 督，完善公众监督的渠道和方式，提高资金透明度，对浪费、挪用、侵吞、贪污等违法违规行为，要严肃查处、严惩不贷，确保公共资金安全。

（二）把绩效理念贯穿审计工作始终，更加关注财政公共资金的使用与绩效

要将绩效理念贯穿审计工作始终、要将财政资金投入与项目进展、事业发展以及政策目标实现统筹考虑，通篇贯穿问效、问绩、问责这条主线，加强预算执行和其他财 政收支审计，在注重监督检查财政财务收支的真实性与合法性的基础上，着力查处预算执行中资金分配不合理，预算编制不规范、随意性大的问题和预算内、外资金 多头开户、体外循环的问题，查处在组织预算收入过程中有税不征、违规减免税、延压预算收入、混淆预算收入级次的问题，在促进财税体制改革中发挥积极的作 用。密切关注财政资金的存量和增量，通过反映存量资金的总体规模、结构和原因，牢牢盯住公共资金使用，既不能让资金“趴在账上睡觉”，更不允许资金跑冒滴 漏和被挤占挪用，确保有限资金用于事关国计民生的关键领域和重点环节。促使有关部门和地方积极盘活存量，解决财政资金沉淀问题，推动财政资金合理配置、高 效使用，严禁超范围和超标准分配财政资金，把宝贵的资金用在刀刃上，提高资金绩效，促进经济运行提质增效。

（三）落实党中央有关厉行节约政策规定，关注“公共性”

围绕中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求，审计机关要将中央八项规定和“约法三章”的贯彻落实情况列为重要工作内容，更加关注“三公经费”、“吃空 饷”、“小金库”等社会热点问题。加强“三公经费”、会议费使用和楼堂馆所建设等方面审计，严格控制政府性楼堂馆所、财政供养人员以及“三公”经费等一般 性支出，切实纠正违规行为。狠抓厉行节约，落实增收节支，促进规范管理，推动俭朴政府建设。

（四）开展公共资金绩效审计，创新组织模式，创新技术方法

为了全面关注公共资金在管理与使用方面的效率、效益和效果，开展公共资金绩效审计，创新审计组织管理模式，更大程度地释放审计资源潜力。一是上级审计机关对 下级政府及其部门有关事项审计或调查推行“上审下”。对于宏观政策执行情况、上级财政安排的专项资金使用情况、下级政府财政决算情况、下级政府投资的重大 建设项目预算执行和决算以及绩效情况等，可以实行“上审下”。二是在同级审计机关之间推行“异地交叉审计”。可以使审计工作的真实性、公正性得以体现，又 可以减少行政干预保护和包庇干部的情况发生。三是在同级审计机关内部推行“纵横交叉”的组织管理模式，可以按照审计项目内容和专业技术要求，打破科室界 限，灵活调配、高效运用审计人力资源。四是在各级审计机关之间实施“上下联动”的组织管理模式，近几年，审计署组织全国审计力量开展的地方政府性债务、社 会保障资金、土地出让金等审计项目，取得了较为显著的审计效应。五是可以在审计系统中提倡“内外互补”的组织管理模式，必要时从审计系统外部聘请专业人士 协助完成审计项目。创新技术方法，积极推行以在线审计、实时审计为特征的联网审计方式，加强与财政、地税、医疗、养老、就业等部门数据对接，加大数据集中 和分析力度，探讨以云计算、大数据等为核心的数字化审计方式，使其在财政同级审和部门预算执行审计中发挥重要作用，大大提高审计效率和审计质量，发挥审计 监督效果。

三、维护国家经济安全

（一）着力揭示反映经济社会发展中的风险隐患

经济安全是国家安全的基础。围绕经济社会发展中的“重点、难点、疑点、风险点”事项开展审计，审计始终把维护国家经济安全作为重要任务，充分发挥经济发展的 “安全员”作用，积极分析政府性债务的现状和资产与负债的相互关系、地方金融机构资本流动趋势，以及国有资本投资运营等相关情况，密切关注财政、金融、政 府性债务、民生、国有资产、能源、资源环境等方面的薄弱环节和风险隐患，关注风险发生发展的趋势，防止风险交叉传导，防范系统性和区域性风险，以及可能引 发的社会不稳定因素。及时提出解决问题和化解风险的建议，坚决揭露和查处违法违规问题，提升审计工作服务国家治理、促进经济社会发展的水平，着力维护经济 安全。

（二）加大对一些关键领域的苗头性、倾向性问题的反映力度

近年来，审计加大了对一些关键领域的苗头性、倾向性问题的反映力度。在财政领域，主要是通过对地方政府性债务跟踪审计，反映了一些地方债务借新还旧数额较大、通过新型融资手段举债规避监管等问题；在金融领域，主要审计了金融创新、互联网金融发展及相关监管情况，发现有大量贷款通过同业合作、基金理财等通道 规避监管，投向国家限制的融资平台公司及房地产企业，一些不法分子利用互联网金融等进行非法集资、网络诈骗等问题。在物资储备方面，主要反映了一些战略物 资储备不足，有的经营性储备挤占政策性仓容，有的进口储备物资质量控制不到位等问题。对这些问题的反映，有利于推动有关部门及时堵塞漏洞、化解隐患。

四、促进改善民生和生态文明建设

（一）把维护人民群众根本利益贯穿始终

民生问题既是经济社会发展的动力，也是经济社会发展的最终目的。审计中要牢牢把握维护人民群众根本利益这个根本目标，始终关注群众利益维护、社会事业发展、 公共制度建设等情况，更加顾及社会发展目标和民生的公共利益，更加注重保障基本民生，更加关注低收入群众生活，加强对“三农”、社会保障、教育、文化、医 疗、扶贫、救灾、保障性安居工程等重点民生资金和项目的审计，深入揭示和促进纠正问题，着力解决发生在群众身边的不公正甚至是腐败问题，斩断损害群众利益 之手，消除人民群众的“心肺之患”，取信于民。确保国家各项民生政策、民生实事、民生资金真正落实在民生上,推动提升民生政策效果，促进公共资源、公共资产、公共服务公平合理配置，促进维护和改善民生。

（二）开展资源环境审计，是生态文明建设对国家审计提出的必然要求和赋予的重要职责

党的十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定提出，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制；四中全会关于全面推进 依法治国若干重大问题的决定要求，对国有资源实行审计全覆盖。要研究完善资源环境审计内容体系，加强对土地、矿产等自然资源，以及大气、水、固体废物等污 染治理和环境保护情况的审计，探索实行自然资源资产离任审计，重点审计耕地保护情况、建设用地控制情况、矿产资源管制和开发情况、生态环境保护情况、自然 资源资产有偿使用制度执行情况等。这些重点领域和关键环节是审计发现问题的‘重灾区’，一个项目审批、一笔贷款发放、一宗国有资产转让、一块土地交易，背 后都可能存在巨额利益输送，加强审计监督尤为必要。要深入分析财政投入与项目进展、事业发展等情况，推动资源、环保政策落实到位，促进有限土地资源合理利 用以发挥最大效用，促进生态文明建设。

五、推动深化改革

（一）把促进深化改革贯穿始终

全面深化改革，是党的十八届三中全会提出的重大战略任务,是实现中华民族伟大复兴的重要动力源泉。全面深化改革,关键要有新的谋划、新的举措。审计要紧紧围 绕党的十八届三中全会关于全面深化改革的重大部署，密切关注财税体制、国有企业、国有资产管理体制、市场主体发展、扶持实体经济、创新驱动发展和开放型经 济新体制等改革措施的落实情况，保障改革行稳致远；正确把握改革和发展中出现的新情况，积极提出解决突出问题和推进长远发展的建议。探索审计监督全覆盖的 措施和途径，实现“有深度、有重点、有步骤、有成效”的全覆盖，创新思路和技术方法，改进审计方式，不断提高审计质量和水平；探索省以下地方审计机关人财 物统一管理，完善审计工作管理机制，强化上级审计机关对下级审计机关的领导，推进审计职业化建设，努力实现全国审计“一盘棋”，为促进深化改革发挥积极作 用。

（二）反映体制机制问题，发挥深化改革“催化剂”的作用

李克强总理指出，审计要全力推动改革发展政策和重大项目落地，做深化改革的“催化剂”。这是对审计工作在全面深化改革中职能作用的新定位，具有重大指导意 义。我们要认真学习贯彻党中央和国务院精神，深入研究审计的定位和职能，努力转化为工作目标和思路。围绕“反腐、改革、法治、发展”的总体要求，不断加大 审计力度，积极发挥国家利益捍卫者、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑和深化改革“催化剂”的作用，发挥国家治理的基石和重要保障作用。及 时揭示、反映改革发展各个领域中出现的矛盾和问题，对不合时宜、制约发展、阻碍改革的问题，注重从体制机制制度层面分析原因；密切关注改革涉及的各方面关 系不协调、配合不顺畅、机制不健全等问题，从宏观和全局出发，积极提出建设性意见，促进增强改革的系统性、整体性和协调性，推动各领域改革创新，让全社会 创造潜力充分释放，让全体人民共享改革发展成果，为实现中华民族伟大复兴的中国梦铸造新业绩、谱写新篇章！（张忠民）