专家：定向调控应重在有效疏通政策传导机制
导读
2014年以来，在区间调控的基础上，决策层进一步瞄准经济运行中的薄弱环节和突出问题，实施包括定向降准、结构性降税减负等在内的定向调控举措，支持农业、小微企业和服务业等实体经济发展。
中国社科院经济研究所宏观经济研究室副主任常欣说：“结构性调控政策的引入，也完全顺应和契合了后危机时代宏观调控思维从需求管理向供给管理的重大转变。在实现全球经济再平衡的过程中，单纯依赖凯恩斯主义的需求管理手段已然不够，以调整结构见长的供给管理手段逐渐成为宏观调控的主线。”常欣解释，无论是基于中国的特殊国情，还是基于全球宏观调控政策转型的大趋势，结构性调控都将成为中国特色宏观调控体系的重要组成部分。
近一年多以来，面对经济下行的压力，中央政府尽力规避全面刺激政策可能加剧的矛盾，着力提高政策的针对性。特别是2014年以来，在区间调控的基础上，进一步瞄准经济运行中的薄弱环节和突出问题，实施包括定向降准、结构性降税减负等在内的定向调控举措，支持农业、小微企业和服务业等实体经济发展。
“从本质上说，定向调控主要是针对发展中国家结构特点而进行的调控方式，可以称之为结构性调控。这与传统意义上的宏观调控理念不同。”中国社科院经济研究所宏观经济研究室副主任常欣对21世纪经济报道记者分析。
常欣认为，在发达市场经济国家，由于市场体系相对完善、同质化程度较高且处在相对均衡的增长路径上，宏观调控政策基本属于总量调节的范畴，主要关注的是短期运行问题。但中国的市场体系还不发达，异质性很强以及具有非均衡的增长特征。特别是结构性失衡是发展中阶段的普遍特征，宏观经济运行中存在的许多问题大都源于深层次的结构性因素。
为此，常欣认为，我们必须对基于发达市场经济的宏观调控实践做出适应性的调整，将偏于中长期的发展结构性问题纳入宏观调控视野。
“结构性调控政策的引入，也完全顺应和契合了后危机时代宏观调控思维从需求管理向供给管理的重大转变。在实现全球经济再平衡的过程中，单纯依赖凯恩斯主义的需求管理手段已然不够，以调整结构见长的供给管理手段逐渐成为宏观调控的主线。”常欣解释，无论是基于中国的特殊国情，还是基于全球宏观调控政策转型的大趋势，结构性调控都将成为中国特色宏观调控体系的重要组成部分。
如何优化定向调控的货币金融政策
《21世纪》：在定向调控政策工具中，如何选择和优化现有的货币金融政策？
常欣：首先是定向降准。为确保定向降准所释放的流动性能够精准瞄准“靶点”，应建立促进信贷结构优化的正向激励机制，按照贷款投放余额或增量比例指标定期对商业银行实施考核，并根据考核结果对准备金率进行动态调整。不久前欧央行推出的“定向长期再融资操作”（TLTRO），就试图将央行投放流动性操作与银行贷款行为相联系。欧央行发放的低息贷款规模与银行对欧元区非金融私人部门的贷款额（居民按揭贷款除外）直接挂钩，若银行在规定时间段内对实体经济的净贷款额未达到欧央行设定的门槛，则必须提前偿还这些贷款，以此强化银行出借资金的动力，提升银行对住户和非金融企业的定向支持。这一做法值得借鉴。
在定向货币政策工具的选择上，除了定向降准，还应进一步加大支农再贷款、支小再贷款的投放力度，支持金融机构扩大对“三农”和小微企业的信贷投放。应看到，在外汇占款对基础货币投放的作用趋于下降的背景下，逐步恢复央行再贷款在基础货币投放中的作用，既能释放流动性，又能定向支持信贷，满足调结构的目的。
还应强调指出的是，2014年定向调控政策指向的“三农”和小微企业本身属于弱势领域，由于固有的信息不对称，加之抵押、担保方面的问题，导致贷款的风险性较高。仅仅依靠现有调控政策所涉及的金融机构，恐怕难以实现风险全覆盖和商业可持续。
我们认为，为更好地服务于“三农”和小微企业的融资需求，实现十八届三中全会提出的发展普惠金融的目标，还应更多发挥政策性金融特别是开发性金融的作用。在开发性金融的运作框架下，政府以财政资金拨付、财政贴息、发行隐含财政担保的政策性金融债券、税收优惠等方式适当补偿开展低收益或高风险的政策性业务产生的亏损。同时，为提高政策性资金的使用效率，减少道德风险，应适当引入市场化的运作机制，建立开发性金融机构、财政、企业等相关主体之间的风险共担机制；并注意利用杠杆效应，以尽量少的政府投入动员和引导社会资金后续的大规模进入。通过发展政策性（开发性）金融体系，把政策支持和市场机制有效结合起来，以较低的成本实现国家的政策意图。
财政政策比货币政策更适合定向发力
《21世纪》：在定向调控的政策工具的选择上，如何处理货币政策和财政政策的关系？
常欣：本质上，货币政策更多地针对总量调控，其结构引导作用是辅助性的。这是因为货币调控政策对应的是资金，其具有高度流动的特征，这就决定了对资金的定向流动进行监控，难度大且成本高。特别是对于存款准备金率这一总量调节型政策工具，若加以结构化运用，会存在一些问题，如数据的真实性可能出现问题；同时，准备金工具的统一性也会受到影响，容易产生套利的空间。
为了提高“瞄准”的精度，确保“三农”和小微企业真正受益，应更多运用财政政策手段的定向调节功能。财政政策比货币政策更适合定向发力，其作用更加直接有效，受益的目标更加明确，偏离度相应减少。
常欣：首先，应采取更大力度的结构性减税。为了达到特定目标而针对特定群体、特定税种来削减税负水平，发挥税收对经济结构调整的作用。特别是对于已经出台的对小微企业所得税减半征收的税收优惠政策，可考虑继续扩大范围。需要明确的是，结构性减税的范围不应仅局限于税收收入，还应包括所有强制征收的各项基金和收费，确保总体法定税费负担的下降。实体经济发展的现实告诉我们，减少非税收人环节的负担可能给“三农”和小微企业以真正的实惠。
其次，在增加定向补贴方面，可以给中小企业特别是小微企业提供资本支出补贴（贷款贴息或坏账准备金补贴）。当然，财政补贴要讲求方式方法，需要引入良好的机制设计，其所依据的标准主要有三个：一是定向标准，最大程度的避免遗漏（将目标受益人排除在外）和扩大化（将非目标受益人包括进来）；二是成本标准，尽可能降低补贴的管理成本；三是效率标准，尽量提高与市场（竞争）机制的兼容性以及透明性。为此，可实施绩效基础上的财政补贴以及补贴的公开拍卖和竞标机制。前者将补贴与绩效表现联系在一起，也就是只有满足特定目标时才能得到补贴，由此可以提高补贴定向性。后者通过竞标或拍卖的方式将满足特定目标的义务分配给要求最小补贴额的竞争者，该方法需要的政府支出更少，同时基于市场竞争机制，也提高了透明性。
此外，为体现定向财政政策对自主创新和技术进步的引导和激励作用，可考虑通过加速折旧这种“税式支出”的方法，内在地调动企业设备投资和更新改造的积极性。特别是对于高新技术企业、改造升级的传统产业、战略性新兴产业，为避免无形损耗可能带来的损失，应允许以更大幅度加速折旧。
定向调控要突出“调结构”的中长期目标
《21世纪》：在经济下行的背景下，定向调控政策如何处理“调结构”和“稳增长”的冲突关系？
常欣：以西方国家减税政策的实践来看，既有基于总需求管理的应对经济危机的大规模临时性减税政策，也有如20世纪80年代以供给学派为指导的作为结构调整战略一部分的中长期永久性减税政策。那么，我们当前实施的定向调控政策，其目标导向是扩大总需求以应对经济增长放缓，还是从根本上促进经济结构的调整？
当“稳增长”与“调结构”这两个目标具有一致性的时候，这一选择的重要性或许并不突出；但当两个目标无法兼顾的时候，就需要明确政策目标。尤其是应看到，中国宏观调控中一直面临着这样的两难：是为了保持较快的增长速度而牺牲结构调整的目标，还是为了未来增长的协调、可持续而宁愿容忍较低的经济增速。换句话说，是创造新的经济结构来适应较低的增长率，还是推高经济增长率来迁就不平衡的、扭曲的经济结构。
我们认为，从可持续发展目标来看，结构调整应成为未来较长一段时间宏观调控不变的主线。因此，包括结构性减税在内的定向调控政策应更多地侧重于结构调整而不仅仅是扩大总需求。也就是说，定向调控政策不应只是针对经济运行的短期波动和变化而采取的措施，仅仅根据经济形势的冷热变化，相机抉择地调整其方向和力度；而是具有某种程度上的刚性和常态化的特征，不论经济过热还是偏冷，政策方向和力度都应保持相对一致，而不应随着经济波动时紧时松，随着宏观政策的松紧而同步振荡。
《21世纪》：如何将定向调控与深化改革紧密结合起来？
常欣：从中长期看，经济结构的调整和转型升级，单靠货币或财政政策调控或难解决根本性问题，还需进行更深层次的结构性改革。以目前各方比较关注的社会融资成本上升问题为例，其症结并不在于市场流动性短缺，而是由于存在着某些扭曲性的因素，导致金融体系传导机制不畅。从资金供给侧看，在货币信贷存量较高，社会融资规模较大的情况下，资金成本的上升反映了部分空转资金在金融部门内部的自我服务和自我循环。而从资金需求侧看，资金成本的上升反映了广泛存在的道德风险问题。总之，解决社会融资成本上升问题，根本上还是要依靠体制机制改革，发挥好市场在资源配置中的决定性作用，做到标本兼治。
（原标题：中国社科院经济研究所宏观经济研究室副主任常欣： “定向调控应重在有效疏通政策传导机制”）
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