基于完善国家治理视角下审计法治展望

党的十八大将法治的重要性提升到前所未有的高度，强调依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，将更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用。国家 审计是民主法治的产物和推进民主法治的工具，刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》中阐述“要防止国家权力被滥用或被异化为少数人谋利的工具，必须通过 有效的国家治理，使国家权力配置和运行处于一种相互制衡状态。在权力配置过程中，国家作为人民意志的代表，用法律形式把公共资源、公共财政、公有资产等的 配置、管理、使用的权力和责任，授权给某些公共权力机构及其权力人，又通过法律授权另外一些独立机关对公共权力的运行予以监督，这其中的一个重要方面就是 国家审计”的观点，就内涵着审计法治的内容。因此应当把推进法治作为当前和今后一个时期审计工作的出发点和切入点。

一、审计推进完善国家治理的法治进程

审计法治包括立法、执法、守法、法律实施和法律监督的全过程，既包括依法审计的水平和状态，也包括依法审计的环境和效果等，审计法治的发展也是一个历史过 程，是从审计法制走向审计法治的重大转变，是从观念走向现实、从精神走向物质的过程。审计法治的进程主要体现在审计法治建设层面。

（一）宪法和法律是审计参与国家治理的法律依据

1982 年宪法关于建立审计制度的规定，初步奠定审计的法律地位。1988年实施的《中华人民共和国审计条例》，对审计监督的原则作了具体规定。1994年颁布的 《中华人民共和国审计法》进一步确立了审计监督在国家法律体系中的地位， 1997年国务院发布的《中华人民共和国审计法实施条例》和2000年《国家审计基本准则》对审计监督的基本原则、审计机关职责和权限、审计程序、法律责 任等国家审计基本制度和具体实施审计作了全面规定。2006年修改后的审计法正式颁布，开启了审计法治化进程。2010年修订实施的《审计法实施条例》和 2011年初实施的新的《中华人民共和国国家审计准则》，标志着基本形成了以宪法为依据，以审计法和审计法实施条例为主体，审计准则为基础的国家审计法律 规范体系。

（二）审计法治是贯彻依法治国基本方略的具体化

在当代中国，党的十五次全国代表大会确立了依法治国、建设社会主义法治国家的基本方略，实现“社会主义法制”向“社会主义法治” 的重大转变，1999年宪法修正案规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。2007年，党的十七大又从坚持和发展中国特色社会主义 的战略高度，提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”。报告第一次提出要“实现国家各项工作法治化”。审计事业是党的事业,审计工作 是审计机关代表国家所开展的经济监督工作，实现审计法治化是审计机关贯彻落实党的十七大精神的重要使命，我国的国家治理开始正式步入以依法治国为基础的发 展时期。刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》中明确提出国家审计是国家治理的重要组成部分，审计法治更包含于党的依法治国方略之中,是依法治国方略的 发展与具体化。审计署在《2008至2012年审计工作发展规划》中也明确“大力推进法治化建设”， 在《“十二五”审计工作发展规划》中强调“更加注重依法审计、文明审计，更加注重加强整改、完善制度，更加注重提高素质、严格管理，加强审计规章制度建 设，构建审计指南体系，强化审计质量控制，深入开展普法宣传，进一步规范审计行为，提高审计工作的法治化、规范化水平。”

（三）全面深化改革明确了审计法治的目标和任务

十八届三中全会通过的全面深化改革总目标首次提及“推进国家治理体系和治理能力现代化”。 其核心内涵是党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一，其中依法执政、依法行政、依法治国的水平是国家治理体系现代化的重要标志。国家审计以维护人民 群众的根本利益为目标，把推进法治、维护民生、推动改革、促进发展作为出发点和落脚点，把维护国家安全，保障国家利益、推进民主法制、促进可持续发展作为 审计机关的主要任务，提出了“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的工作方针，树立了“责任、忠诚、清廉、依法、独立、奉献” 的审计人员的核心价值观，从国家审计的目标任务，到审计工作的指南方针，再到审计工作的精神动力，都体现着“法”的精神。

二、国家治理体系中实现审计法治的途径

（一）优化审计法治环境

审计能力建设方面，主要是运用法治思维对审计技术学习应用能力和审计创新能力。对审计人员来讲包括能够履行职责而掌握的审计过程、审计技能、审计知识，这就 要求审计人员具有较强的职业敏感性，通过信息比对和深挖背后的线索，迅速找准切入点，从延伸审计中发现问题；审计人员还应提高综合分析能力，对查出或发现 问题从微观层面进行甄别，从宏观层面剖析，分析问题的产生和发展脉络，把握审计所涉及的各种因素，从法治角度提出具有建设性的审计建议。对审计机关来讲需 要整合并有效利用审计资源，包括制定并实施人力资源、信息技术、外部力量等，以适应审计能力建设需要。在审计项目实施过程中，严格执行审计准则和操作指 南，建立健全审计承诺制、审计责任制和工作考核等制度，把审计实施过程的各个环节都纳入质量控制与监督的视野，制定问责的措施，增强问责的力度，保障审计 方案周密，审计程序规范，确保审计结果经得起检验。

审计价值的社会认同方面，通过向党委政府主要负责人上报审计要情、向人大报告审计工作情况、审计结果公告等方式，引发公众的参与和关注，从而强化问责、提高 审计透明度。实现行政监督与社会监督、法律监督与舆论监督的有机结合。通过揭示功能，社会公众与相关单位不断互动，促进制定和完善经济社会发展过程中机 制、制度，预防腐败，畅通民意，提升政治信任水平，增强社会公众对审计价值的认同，从而有利于政府部门行为的公开化，有利于促进政治文明建设和社会的和谐 发展，促进政府和相关部门健全完善制度，推动建立预防、化解各类社会风险的长效机制。

促进宏观和微观政策有效落实方面，审计通过关注政策执行情况和效果，重点关注相关制度是否建立健全、各项政策是否得到落实、资金拨付是否及时、发放是否公开 透明、是否存在损失浪费等内容，揭露和查处可能存在的违纪违规问题。同时要对项目资金的使用效益进行分析评估，促进提高民生资金的使用效益，改善群众对政 府和制度的信任，审计机关通过开展大量的政策执行情况专项审计调查，披露了很多政策、制度运行中存在的问题和现象，引起社会舆论极大关注，促进了后续的制 度建设和政策执行效果，可以说，通过审计法治监督和制约权力，降低国家治理风险，优化国家治理的法治环境。

（二）审计法治建设既坚持顶层设计也要紧紧依靠实践主体

党的十七届五中全会和“十二五”规划建议中，反复提到加强“改革顶层设计”这一全新的概念，审计机关特别是审计署应站在完善国家治理的高度，积极贯彻到审计 法治领域。审计法治的顶层设计，是在宪法、审计法及相关法律法规的框架下，科学规划审计发展战略，逐步健全完善服务发展战略的审计法治监督体系，保障审计 监督可持续开展。审计顶层设计有两个方面，一方面通过审计实践认真研究制约国家经济社会发展的体制机制障碍，为深化改革设计审计路径，另一方面要总结审计 成功实践，借鉴国外有益经验，不断完善审计层面的“顶层设计”， 引领审计工作，从而更好地发挥审计“免疫系统”功能。

当然，审计法治的顶层设计最终要依靠审计实践主体—广大审计工作者和人民群众，这是遵循马克思主义群众观点“一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群 众中去”，审计法治最终目的就是全心全意为人民服务，为人民谋利益，审计法治的效果如何，人民群众最有发言权，再者就是各级审计机关和广大审计工作者在贯 彻和具体实施依法审计工作中，关注绩效，关注责任，关注民生，能够立足于审计实践认识到审计法治建设面临的形势和存在的不足，从揭露问题入手，针对重大违 法违规、腐败及经济犯罪、资金运用上的风险和重大损失浪费等问题，从实际出发提出加强审计法治建设的具体规划，建议措施，从而促进整改，促进财经领域政策 措施的完善、管理的规范和监督机制的到位，不断完善审计法治体系，切实推进审计法治建设迈上新台阶。

（三）审计法治需顺应全面深化改革的时代潮流

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，涵盖15个领域、60项具体任务。审计机关要围绕改革涉及的财税体制、金融 体制、民生等方面的重大事项，深入揭示体制机制性问题，通过进一步健全完善审计法治的机制和制度，推动深化改革和制度创新，防范国家经济风险、维护国家经 济安全，为国家政治、经济的平稳发展提供制度上的保障，推动完善国家治理和实现可持续发展。

全面深化改革形势下，审计法治应充分发挥其治理功能和创新功能，提升治理绩效。刘家义审计长指出：“建设性决定着审计的生命力，决定着审计能够在多大程度上 维护国家安全、保障国家利益，决定着审计能够在多大范围内促进经济社会全面协调可持续发展，也决定着审计能够在多宽的领域推进民主法治建设和依法治国。在 揭示问题、查处问题的基础上，更好、更多的提出解决问题的办法和措施，这就是建设性”。客观上需要审计不但监督政策执行情况，及时发现、反馈带有倾向性的 重要问题，还要分析问题根源，提出解决办法，促进各项惠民政策全面落实，切实维护民生，促进行政权力法治化，充分体现审计法治在国家治理中的作用。此外， 国家治理的创新包括四个领域即财政民主、决策民主、阳光政府、监督问责。审计法治创新应以法治思维创新为主导，从而推动审计机制、制度和方法创新，重点围 绕审计立项、质量控制、审计指导、成果利用、资源配置、现场审计等方面，进一步深化审计法治工作创新转型的任务、内容和重点，不断推进审计法治工作创新转 型的制度化、规范化和理论化。

三、审计法治推进完善国家治理的方向

全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，是中国特色社会主义理论和实践的重要组成部分。在全面建设小康社会的新时期，促进经济社会健康发展，推动社会和谐进步，都迫切需要加快推进审计法治建设步伐。

（一）全面落实依法治国基本方略

一是不断提高审计执法水平。严格按照《审计法》及《国家审计准则》规定法定权限和程序行使职权、履行职责，形成职责权限明确、执法主体合格、适用法律有据、 问责监督有力的审计工作机制。合理界定和调整审计执法权限，明确执法责任，全面落实审计执法责任制。二是确保审计执法准确规范。让审计执法在阳光下运行， 接受被审单位和群众的监督。运用审前公告、审计回访等形式，增强监督合力和实效，真正做到有权必有责、违法要追究。建立健全决策权、执行权、监督权既相互 制约又相互协调的审计执法结构和运行机制，保证审计执法按照法定权限和程序行使。三是树立审计法治的社会形象。运用群众喜闻乐见形式，善于运用报刊、广 播、电视、互联网等多种传媒，开展审计法治宣传教育活动，增强群众的审计法治意识，自觉维护审计权威。加大有关经济社会发展、规范市场经济秩序以及与人民 群众生产生活密切相关事项审计监督力度，通过以案说法、落实惠民政策、延伸入户等形式进一步扩大审计影响力，树立审计法治形象。

（二）促进完善中国特色社会主义基本制度

党的十八大提出，全面建成小康社会，必须以更大的政治勇气和智慧，不失时机深化重要领域改革，坚决破除一切妨碍科学发展的思想观念和体制机制弊端，审计法治 能够促进构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型。审计法治发挥作用表现在：通过对经济社会运行审计监督，促进完善公 有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，促进完善宏观调控体系，更大程度更大范围发挥市场在资源配置中基础作用；通过财政预算执行和国有经济 审计监督，促进完善开放型经济体系，推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展；通过社会保障及专项审计加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序 化，从各层次各领域扩大公民有效政治参与，实现国家各项工作法治化；通过科技、教育审计监督，完善教育、科技管理体制和生产经营机制，基本建立现代科教市 场体系，健全国有文化资产管理体制，形成有利于创新创造的科技教育发展环境；通过环境生态资源审计监督，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制 机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。

（三）规范权力运行预防和惩治腐败

审计法治规范权力的运行既重视实体规则又要重视程序规则。审计法治规范权力运行预防和惩治腐败作用表现在以下方面：一是促进反腐倡廉体系建设。通过经济责任 审计促进建立健全以廉洁自律、源头防范、查办惩处等方面反腐倡廉法律法规制度体系。二是完善权力运行机制。审计结果公告促进公众参与、专家论证和职能部门 主导相结合的决策机制；审计整改及时为决策纠错或纠偏，避免为权力腐败留下缺口；审计整改效果评价确保令行禁止、政令畅通，保证权力运行的效率。三是促进 建立问责机制。滥用自由裁量权，容易滋生权力寻租。重点围绕与群众生产生活密切相关的权力运行事项，建立健全决策责任、行政执法责任等责任追究制，让权力 运行由“个人说了算”变为“制度说了算”，使权力与责任紧密挂钩、与权力主体利益彻底脱钩。四是整合监督资源，把党内监督与党外监督结合起来，发挥舆论监 督、民主监督的作用，扩大公民有序的政治参与，增强监督的整体效能，提高监督和制约的实效。

正如刘家义审计长在《论国家治理与国家审计》中阐述的“民主与法治是国家治理在政治制度上的优化选择。法治是以民主为前提和基础，以严格依法办事为核心，以 权力制约为关键的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。”在全面深化改革的新形势下，审计法治需服从服务于依法治国基本方略，并且丰富和发展了依法 治国的内涵，为实现依法治国目标做出了重大贡献。（周赋）