大气污染防治法修订草案:重污染天部分机动车限行

    自2006年启动修法工作后，大气污染防治法终于形成修订草案，并于昨日在十二届全国人大常委会第十二次会议上提请审议。相比现行大气法，修订草案新增了标准规划制定、区域联防联控、重污染天应对三个章节，并强化了企业和政府的法律责任，如要求空气质量未达标的城市必须限期实现达标。对于机动车污染方面，草案给予了机动车限行的许可。

　　草案共8章100条，除了新增的三个章节外，对政府的环保责任、排放总量控制和排污许可制度，企业排放法律责任等方面均进行了强化。草案曾经在今年9月公示，征求了各政府部门、专家学者和社会各界的意见。据了解，有一些来自部门、研究机构和地方的意见认为，该草案还可以更成熟，特别是在新环保法修订出台的背景下，单行污染防治立法应该在模式、原则、内容方面进行统筹研究，与环保法相衔接，对新环保法中已经规定的制度，依据大气污染防治的特点进行细化。

　　■  焦点

　　政府责任

　　空气质量达标有期限

　　修订草案明确了政府在管理空气质量上的责任，要求各地推行区域大气污染联合防治，对多种污染物协同控制。修订草案要求县级以上人民政府将大气污染防治工作纳入国民经济和社会发展规划，地方人民政府对本行政区域内的大气环境质量负责，采取措施，使空气质量达到规定的标准并逐步改善。城市需实施空气质量限期达标规划，这意味着各城市必须按期实现空气质量达标。

　　草案规定了国家实行大气环保目标责任制和考核评价制度。县级以上人民政府应当将大气环保目标任务完成情况纳入考核内容，作为对负责人考核评价的重要依据。对超过国家重点大气污染排放总量控制指标或者未完成目标的地区，省级以上政府环保主管部门应当会同监察等部门约谈当地政府主要负责人。

　　具体措施

　　重污染天企业可以停产

　　修订草案对机动车限行给予了法律依据，规定各地政府根据自身需求和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。草案也对其他一些具体污染源进行了规定，如扬尘污染、餐饮油烟污染、烟花爆竹燃放污染、火葬场废气排放污染等。

　　在重污染天应急章节中，草案也要求各地政府必须在发生重污染天气时发出预警，启动应急预案，可以采取责令有关企业停产或限产、限制或禁止部分机动车行驶、停止工地土石方作业和建筑物拆除施工等措施。

　　法律责任

　　取消环保罚款50万封顶

　　草案强化了企业排放大气污染物的法律责任。草案取消了现行法律对造成大气污染事故企业事业单位罚款“最高不超过50万元”的封顶。

　　草案规定：造成大气污染事故的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本企业事业单位取得收入50%以下的罚款。对造成一般或较大大气污染事故的，按照污染事故造成直接损失的1倍以上3倍以下计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按造成直接损失的3倍以上5倍以下计罚。

　　为贯彻落实新修订的环保法“按日计罚”，草案明确规定了“按日计罚”的几种情况：超过污染物排放标准或超过重点大气污染物排放总量控制指标排放大气污染物的；未依法取得排污许可证排放大气污染物的；通过逃避监管的方式排放大气污染物的；建筑施工或者贮存易产生扬尘的物料未采取有效措施防治扬尘污染的。

　　草案还规定，未取得排污许可证排放、超标排放、通过偷排、篡改或者伪造监督数据等逃避监管的方式排放大气污染物的，被责令停止排污、限制生产、停产整治，拒不执行的，依照环保法的规定，由公安机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人予以拘留。

　　■  分析

　　修法为“单双号常态化”开绿灯？

　　大气污染防治法修订草案中的一个法条，再次挑动起人们关于是否“单双号限行常态化”的敏感神经。在“机动车船大气污染防治”专门一节中，第45条规定，“省、自治区、直辖市人民政府根据本行政区域大气污染防治的需要和机动车排放污染状况，可以规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间，并向社会公告。”记者采访的多位法学专家认为，向地方政府授权，应对授权条款有所规制，补偿机制更加明确、完善，防止地方保护和部门利益法制化。  据新华社

　　“限行措施”给地方政府授权大

　　中国政法大学环境法专家王灿发教授分析认为，这个条款给了地方政府一个很大的权力。如果这个条款作为法律正式规定下来，有可能成为地方单双号限行常态化的依据。长期研究环保法律的北京大学教授汪劲建议对相应条款做进一步细化。

　　中国人民大学法学院副教授竺效介绍，提交全国人大常委会审议的修订草案第45条，与之前在国务院法制办公开征求意见阶段的条款有区别，提高了使用这项权限的政府的级别。征求意见稿是授权“县级以上人民政府”，提交全国人大常委会审议的修订草案则修改为“省级人民政府”。

　　竺效说，如果是单双号限行，那么草案第45条中“规定限制、禁止机动车通行的类型、排放控制区域和时间”，这个表述就比较笼统。比如是临时限行还是常态化限行，排放控制是否区分高排放、低排放的排污水平，这两类标准，交叉排列组合，就可以划分出不同类型的限行措施，每种类型的适用条件，以及限行以后相应的补偿措施，都需要有明确的规则。

　　应严格设定授权条件细化补偿措施

　　汪劲认为，第45条涉及公民出行和机动车财产权利的行使。要授权地方政府，则应严格设定相应的授权条件，比如当可能发生严重大气污染的时候，或空气中某些污染物指标达到一定数值等，这些严格限定的前置条件不但要有，还要在法条中明确列出来。

　　不但要有前置条件，还要有相应的细化补偿措施。竺效说，因为“单双号限行常态化”是对公民合法财产的所有权进行了限制，就需要合理的补偿措施。补偿可以包括多种方式，比如车船使用税等税收的减免，保险费用的调整等。总之，配套措施需要精细化。

　　“每一种限行的类型、限制条件、如何补偿等都应当在法律条文中予以明确。做出不同的限行规定和相应的补偿规定，才能够让现在各个地方的各种限行方案有一个更好的法律依据，更加公平合理。”竺效说。

　　“即使是紧急状况，政府行动也应审慎”

　　草案中新增加的第六章“重污染天气应对”中的第72条规定，县级以上地方人民政府应当依据重污染天气的预警等级，及时启动应急预案，根据应急需要可以采取责令有关企业停产或者限产、限制或者禁止部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹等应急措施。

　　即使是紧急情况，政府行动也应当审慎。王灿发说，第72条就是立法授权政府可以行使紧急命令权，特别是发生严重大气污染紧急情况时，可以让机动车停止行驶、工厂停工等。给予政府一定的紧急命令权，这是很多国家通行的规则，但是政府紧急命令权一定要具体化，比如规定污染达到什么程度、持续多长时间，都要制定具体的规定进行配套。

　　现行大气污染防治法1987年制定，上次修订是2000年。源头治理薄弱、管控对象单一；总量控制范围小，重点难点针对不够；问责机制不严，处罚力度不够，现行法已不能适应新形势的需要。