浅谈基层审计机关如何开展绩效审计

全面推进绩效审计是今后一个时期内审计机关的工作重点 ，绩效审计又是基层审计机关的“短板”。笔者作为县级审计机关的一员，拟就基层审计机关如何开展绩效审计，谈点粗浅的认识。

一、绩效审计是审计发展的必然趋势

认识是行动的先导。要搞好绩效审计，首先要认识到开展绩效审计是审计发展的必然趋势。

（一）绩效审计是审计自身发展的必然结果

事物总是由低级向高级发展的。审计本质上作为国家经济监督的一种手段，随着国家经济监督要求的提高而不断发展。所以，审计的目标从最初的查错纠弊，必然发展到开展综合绩效评价。由此，审计的发展从传统的财务审计进入到绩效审计阶段。

（二）绩效审计是法律赋予审计机关的重要职责

审计机关开 展绩效审计的主要法律依据有：第一、《中华人民共和国审计法》第二条规定“审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行 审计监督”；第二、《中华人民共和国审计法实施条例》第二条规定“审计法所称审计，是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报 告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为”；第三、《国家审计准则》第六条规定 “审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政 建设，保障国家经济和社会健康发展。……效益性是指财政收支、财务收支以及有关经济活动实现的经济效益、社会效益和环境效益”。

（三）绩效审计是审计工作的主攻方向

审计署已将“全面推进绩效审计”纳入审计工作规划中，绩效审计是今后审计工作的主攻方向。

在《审计署 2008至2012年审计工作发展规划》中，提出了“全面推进绩效审计，……到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计……2012年基本 建立起符合我国发展实际的绩效审计方法体系”的工作目标。在《审计署“十二五”审计工作发展规划》中，又提出“全面推进绩效审计，促进加快转变经济发展方 式，提高财政资金和公共资源管理活动的经济性、效率性和效果性，促进建设资源节约型和环境友好型社会，推动建立健全政府绩效管理制度，促进提高政府绩效管 理水平和建立健全政府部门责任追究制。”

（四）全面开展绩效审计是审计体制改革的内在要求

党的“十八大”以后，审计机关的地位上升到了国家治理手段的高度，国家审计是国家治理中的“免疫系统”。随之，审计体制将实行省以下垂直管理，对基层审计机关的要求会更高。

县级审计机 关要适应审计地位和体制的要求：第一、审计的内容在关注真实性和合法性的同时，更要注重绩效；第二、审计的执法形式由处理处罚为主要过渡到建议整 改为主；第三、基层审计机关的工作将更多地跟着上级“指挥棒”转，审计署正在全面推进绩效审计，县级审计机关也要同步。

二、全面推进绩效审计要实现“两个转变”

县级审计机关要全面推进绩效审计，做到审计署提出的“每年所有的审计项目都开展绩效审计”，必须实现“两个转变”：

（一）审计理念要转变

要突破传统审计理念，树立绩效审计模式下新的审计理念：

第一、绩效普遍存在的理念。经济活动都有绩效，审计以经济活动及其资金运行为对象，所以绩效内容可涵盖所有审计项目，而不局限于绩效审计项目。

第二、“主线”和“辅线”并举的理念。所谓绩效是指资金使用的效益、效率、效果，离开资金就谈不上绩效，绩效审计要抓住资金运行的“主线”；同时要抓经济活动的“辅线”，资金运行都是经济活动的货币表现。

第三、合法性、真实性与效益性并重的理念。合法性、真实性是绩效审计的基础，离开合法的经济活动和真实的数据，绩效评价的结果就会南辕北辙；效益性是绩效审计的中心，要揭示问题，分析原因，提出建议。

第四、透过表象看实质的理念。资金运行是表象，绩效审计要看到资金运行背后的职能职责、内控制度、管理体制、方针政策等实质问题。概括地说，就是审账又要审事，对事也要对人，看结果更要看原因，有处罚性更要有建设性。

（二）审计模式要转变

基层审计机关已经习惯了传统的财务收支审计模式，要转变到绩效审计的模式上来，必须注意四个方面：

第一、在审计工作计划中要增加绩效审计项目的比重。为推动绩效审计的开展，在制订审计工作计划时，可将审计项目划分为财务收支审计和绩效审计两类，适当增加绩效审计项目的比重。

第 二、在财务收支审计中要增加绩效审计的内容。每项经济活动都存在绩效问题，绩效审计可以贯彻到财务收支审计项目中。因此，在实施财务收支审计时，审前调查 要了解被审计单位的职能，审计方案中要明确绩效审计的内容，审计组织形式上多采用专项审计调查，审计过程要改变“就账审账”的方式，审计报告要更具建设 性。

第三、要研究和运用绩效审计的方法。传统的审计模式主要是查出问题，绩效审计要进一步分析原因，提出改进意见。因此，在审计方法上，除运用审阅法、观察法、抽查法、延伸法等传统方法外；还要运用现场勘察、调查采访和统计分析、会计分析、经济活动分析等方法。

第四、要更加重视审计成果的运用。绩效审计的成果集中反映为审计建议，审计成果的运用在于审计建议的落实。审计建议落实的途径有被审计单位自行整改，政府领导批示后部门整改，召开专题会议落实。

三、县级审计机关绩效审计开展现状

总体而言，我国绩效审计起步较晚，法律法规不很完善，还没有制订一部成熟的《绩效审计准则》；理论研究滞后，没有形成一个绩效审计方法体系和评价体系。

除此之外，县级审计机关在开展绩效审计方面，还存在四个问题：

（一）绩效审计的目的存在重收缴的“惯性”。 多年来，县级审计机关由政府下达罚没款任务并与经费挂钩，内部考核“唯收缴论英雄”，这与绩效审计注重审计建议和整改是相矛盾的。随着审计经费得到保障，政府取消罚没款任务，这种情况有所改观，但重收缴的“惯性”依然存在。

（二）绩效审计的范围存在“误区”。 根 据现行的审计法律法规，绩效审计的对象是财政、财务收支及相关经济活动的效益性，在内涵上包括经济、社会、环境效益，在外延上包括引起财政、财务收支的所 有经济活动。县级审计机关开展绩效审计，存在两个“误区”：第一、延伸到被审计单位的非经济活动（如：人事工作），超出了法定范围；第二、评价经济活动的 绩效时，只关注资金运行，不关注经济活动本身，不考察经济活动的管理。

（三）绩效审计人员素质存在“跛脚”。 财务审计与绩效审计是审计工作的两条腿。县级审计机关的审计人员，往往熟悉财务审计，不熟悉绩效审计，形成素质上的“跛脚”。

（四）绩效审计领域存在“盲区”。 县级审计机关绩效审计目前还局限于建设项目，对公共资金、公共政策、国有企业的绩效审计尚未涉及，存在审计领域的“盲区”。

四、县级审计机关全面开展绩效审计的途径

县级审计机关要与审计署全面开展绩效审计的要求相适应，消除绩效审计的“短板”：

（一）加强业务学习，夯实知识基础。 采取“派出去和请进来相结合”、“集中学和自己学相结合”的方式，对审计人员进行绩效审计知识培训，夯实绩效审计的力量基础。

（二）制定工作规划，从易到难推进。 县级审计机关，要根据《审计署“十二五”审计工作发展规划》的要求，从自身的实际情况出发，制订开展绩效审计的具体规划，明确目标，完善措施，循序渐进。

（三）紧扣审计实践，选准课题攻关。 成立绩效审计攻关小组，将绩效审计实施中的难点、疑点作为研究课题。力求审计人员在实践中掌握绩效审计的思维方法和基本技术方法。

（四）灵活运用方法，避免“程式化”极端。 绩效审计不同于财务审计的显著特点是其灵活性，灵活性是绩效审计的精髓。随着绩效审计的全面开展，会形成一系列审计案例、做法，从事绩效审计的同志既要参考现成的案例、做法，又要避免亦步亦趋，走“程式化”的极端。

总之，绩效审计是新生事物，努力探索基层绩效审计的模式，是县级审计机关的应尽之责，也是大有可为的。（李雄）