城市规划审计思路及常见问题探析

城市规划审计的基本思路是，在掌握规划管理部门工作运行流程和工作重点的基础上，围绕《城乡规划法》及相关法规审查城市规划的编制、实施、监督等方面的情 况。首先要掌握被审计单位的工作运行流程和工作重点。通过与单位业务人员谈话询问，审阅制定的有关规划管理的法规制度文件、业务文书和工作总结等资料的方 式，摸清其工作运行流程和工作重点。如大部分城市都根据相关规定成立了城市规划管理委员会，负责城市规划管理重要事项的决策、协调工作，委员会主任由市长 担任；有些城市的规划监督、执法工作不由规划局负责，而在城市管理综合执法局；有些市县的规划管理工作分区域由建设局、工业园区管委会负责。对这些规划管 理工作情况的了解是进行下一步审计的基础，也是对审计发现问题的责任单位进行认定的依据。

一、规划制定方面

要顺着“省域城镇体系规划-城市总体规划纲要-总体规划-控制性详细规划（基础设施和公共服务设施专项规划）-修建性详细规划-近期建设实施规划”的主线， 通过审阅规划修编申请、上级政府审批文件，检查城乡规划的编制、审批和修改是否符合法定权限和程序；通过将下位规划与上位规划进行衔接性对比，检查下位规 划的编制、修改是否以上位规划为依据，下位规划确定的强制性内容是否突破上位规划确定的强制性内容。这方面常见的问题比较多。

一是城市总体规划未按照相关法规的要求适时评估。《城市总体规划实施评估办法》规定，要将依法批准的城市总体规划与现状情况进行对照，采取定性和定量相结合 的方式，全面总结现行城市总体规划各项内容的执行情况，客观评估规划实施的效果。《甘肃省城乡规划条例》规定，总体规划每3年进行一次评估，乡规划和城镇体系规划每5年进行一次评估。经评估确需修改规划的可提请修编规划。

二是城市总体规划修编进展缓慢，规划编制滞后于城市建设。总规的调整和修编都需要一定的时间，资料的收集与分析、方案的制订、评审修改等一系列过程，这对于保证规划本身的科学性、合理性是必须的，但有些城市总规修编时间长达6年，造成控制性详细规划、修建性详细规划缺乏上层规划的指导，而无法做深做细，导致规划对具体的微观建设控制严重不足。

三是控制性详细规划覆盖率低，对城市建设的控制引导依据不足。《甘肃省城乡规划条例》规定，新增规划用地的控制性详细规划的制定应当在总体规划批准后的2年内完成。

四是控制性详细规划、专项规划对城市总体规划确定的强制性内容调整较多。有些城市随意改变规划确定的地块用途及兼容性、建筑密度、建筑高度、容积率、绿地 率、基础设施和公共服务设施等强制性内容，特别是对招商引资的项目，为了能够挽留住外商，尽量满足外商的要求，依据项目建设情况调整控制性详细规划，依据 各片区控制性详细规划调整总体规划，出现城市建设不是围绕规划转而是规划围绕建设转的局面，损害了规划的“龙头”作用和强制性、严肃性。

二、规划审批备案方面

《城乡规划法》对省市县乡各层级城市的各类规划的修编审批、备案等程序都有明确的规定，审计人员顺着法定的规划修编程序，通过审阅规划修编过程中形成的程序性 文件以及询问被审计单位人员，比较容易发现这方面的问题。这方面问题主要有，一是未经审批修改和调整控制性详细规划、专项规划等；二是对规划的修改调整未 经专题论证，未征求利害关系人意见、未向社会公示等；三是经过审批的规划未按规定向同级人大和上级政府备案。

三、规划实施方面

对规划实施情况的审计，要顺着“控制性详细规划-用地规划许可证（规划条件通知书）-工程规划许可证（建设工程设计方案核定通知书）-建设工程规划竣工验收 合格书”的逻辑关系，对比规划条件是否依据控制性详细规划的强制性内容拟定，工程建设是否执行了规划条件等，逐个环节审查控制性详细规划的执行实施、控制 遵守情况。对这方面的问题审计人员应当作为审计重点进行审查。

一是违反城乡规划法城乡规划集中统一管理的规定，下放管理权，存在多个单位行使规划许可，多头审批“一书两证”的现象。《城乡规划法》规定，县级以上地方人 民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。《甘肃省人民政府关于进一步加强全省城乡规划工作的意见》（甘政发〔2014〕94号） 明确指出，各市县政府要对所辖行政区域范围内的城乡规划工作实行统一管理，依法实施建设项目规划许可制度，不得随意下放城乡规划管理权。一些城市以政府文 件形式将中心城区城乡规划管理职能下放到区政府、开发区或工业园区管委会，城市规划多头管理，多头审批建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程 规划许可证，难以保障城市总体规划统一管理和实施。

二是突破总体规划确定的城市建设用地规划范围进行建设。一些城市直接在总体规划确定的用地范围外进行新区、开发区、工业园区建设，严重违法。

三是按照未经批准的控制性详细规划许可项目。一些城市因总体规划正在修编未经审批，为了满足当前城市快速发展对基础设施规划建设和管理的需要，以未经审批的城市总体规划编制的控制性详细规划许可项目，法定依据不足，而且还存在随意调整强制性指标情况。

四是违规审批建设项目，规划许可中违规调整控制性详细规划确定的强制指标或违规变更规划条件。对这个问题的审查主要通过将控制性详细规划确定的强制指标和规 划条件通知书中确定的建筑密度、建筑高度、容积率、绿地率等控制指标进行对比，将规划条件通知书和建设工程规划许可证中的控制指标进行对比确定。

五是部分建设项目违反城市“五线”控制要求。水体蓝线、绿地绿线、市政公用设施黄线、历史文化保护紫线、道路红线等“五线”是规划确定的强制性内容，是城市 建设中的“雷区”，凡是被划定的区域，城市建设不得随意侵占，区域内各项建设应受到严格控制，以便有效避免重复建设，提高城市建设质量。对这个问题的审查 通过将控制性详细规划中的“五线”规划控制图与规划条件通知书后附的位置简图对比确定。

四、规划监督检查方面

对规划监督检查方面问题的审查，审计人员要采用查阅执法案卷，现场查看，从媒体、网络等渠道了解该地区违法建设舆情，抽查重点市政公用、商业开发、及关注度高的项目等方式进行审查。 这方面问题主要有两类。

一是将城乡规划的违法违规查处处罚权委托到城市综合执法局负责实施，存在部门之间分工协作机制缺失，违法违规建设项目得不到查处，违法责任主体得不到追究处罚的问题。根据《中共中央国务院关于深入推进城市执法体制改革 改 进城市管理工作的指导意见》，将城乡规划的违法违规查处处罚权委托到城市综合执法局本身符合中央精神，但委托后执法效果大打折扣确是问题所在。对此类问题 的审查，就要求审计人员通过到项目现场实地查看，通过发现一定量的未被依法查处的违法建设案件来确定，如规划区内存在已建成建筑物顶层擅自加建和城中村自 建房的加层、加建现象，未按照核定的规划条件进行工程建设以及未批先建等违法建设行为。

二是对违法建设案件未进行依法处理。根据住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》，对尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形，对按期改正违法建设部分的，处建设工程造价5%的罚款；对逾期不改正的，依法采取强制拆除等措施，并处建设工程造价10%的罚款。对无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形，对按期拆除的，不予罚款；对逾期不拆除的，依法强制拆除，并处建设工程造价10%的罚款；对不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价10%以下的罚款。同时还规定，处罚机关按照以上规定处以罚款，应当在违法建设行为改正后实施，不得仅处罚款而不监督改正。在规划执法实际工作中，就存在不严格按照法定比例进行处罚、对违法建设行为仅处罚款而不监督改正的问题。

对规划实施和规划监督检查方面的审计，审计人员可以充分利用省级规划管理部门卫星遥感监测辅助城乡规划督察中图斑反映的规划违法违规行为成果。（孟安玉）