纵观四大城市样板 探索垃圾分类“中国模式”

        鉴于我国已经陷入了“垃圾围城”的困境，垃圾分类是迫在眉睫的减量之举。为了探索符合国情和垃圾处理现状的垃圾分类“中国模式”，多地加快了推广步伐。有关人士认为，想要成功推行垃圾分类，仍需完善法制法规，近期实现大分流，未来走向细分类，强化群众分类意识，重构生活垃圾网络。

　　为了推动我国垃圾分类实施，实现垃圾减量化、资源化、无害化，国家先后出台了许多相关政策。《中华人民共和国固体废弃物污染防治法》第37条规定：“城市生活垃圾应当逐步做到分类收集、贮存、运输及处置”。

　　2015年，《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》发布，要求实行垃圾分类回收，提出了要建立和实行垃圾强制分类制度。

　　2016年初，国家及各省市陆续发布国民经济和社会发展“十三五”规划纲要，指明了“健全再生资源回收利用网络，加强生活垃圾分类与再生资源回收的衔接”的工作方向。2016年12月，国家主席习近平在中央财经领导小组第十四次会议中强调，要加快建立分类投放、分类收集、分类运输、分类处理的垃圾处理系统；形成以法治为基础、政府推动、全民参与、城乡统筹、因地制宜的垃圾分类制度；普遍推行垃圾分类制度，努力提高垃圾分类制度覆盖范围。

　　2017年3月，为切实推动生活垃圾分类，提高新型城镇化质量和生态文明建设水平，国家发展改革委、住房和城乡建设部(简称“住建部”)颁布《生活垃圾分类制度实施方案》，要求在中国46个城市先行实施生活垃圾强制分类，并提出了“到2020年底，基本建立垃圾分类相关法律法规和标准体系，形成可复制、可推广的生活垃圾分类模式”的主要目标。

　　为响应国家号召，住建部城市建设司于日前召集13个重点城市在宁波开展了垃圾分类工作座谈会， 签署《垃圾分类城市联盟宣言》，同期垃圾分类城市联盟正式成立，以此建立城市间常态化沟通机制。住建部城建司副司长杨海英提出，要从文明强国的角度，以垃圾分类为良好载体，发动全民参与；要做好顶层设计，制定好标准和规范，稳中求进，坚定不移走好垃圾分类之路；要实现再生资源与垃圾分类的有效衔接，建立健全再生资源回收利用体系；要充分发挥垃圾分类城市联盟的平台作用，尽快走出一条可复制、可推广的垃圾分类“中国模式”。

　　典型城市垃圾分类现状

　　17年前我国在8个城市开展生活垃圾分类试点，主要特点是将垃圾分为可回收垃圾和不可回收垃圾，但效果并非十分理想。2015年4月，住建部等五部委确定了26个示范城市(区)，大部分示范城市建立了推进垃圾分类工作的领导小组，并在示范推进过程中取得了一定的成绩，积累了经验。今年《生活垃圾分类制度实施方案》的颁布和实施，又一次在全国各城市掀起了新一轮的垃圾分类热潮。

　　北京

　　作为全国生活垃圾产量最大的城市，北京市于1996年率先在西城区大乘巷开展垃圾分类试点，成为全国第一个垃圾分类试点的城市。2011年3月，《北京市生活垃圾管理条例》开始施行。“十二五”期间，北京市在居民源头分类垃圾桶配置和终端垃圾处理设施建设两方面开展了大量的工作，为垃圾分类奠定了良好的硬件配套设施基础。

　　《生活垃圾分类制度实施方案》颁布后，北京市启动了“垃圾分类 志愿先行”志愿服务活动，并提出了“城市精细化管理要从垃圾分类抓起”和创建“垃圾分类示范片区”的工作思路。从2017年起，北京市每个区至少有1个街道，其他街道至少有1个社区，普遍开展“垃圾分类示范片区”的创建工作。示范片区内将推广一大一小两个垃圾桶模式，提倡居民采用“干湿分离”的方式进行分类，并设置“回收小屋”整合垃圾分类桶站和再生资源回收站点功能。通过示范片区，垃圾分类的覆盖范围将不断扩大，城市核心区2020年将基本实现垃圾分类全覆盖。

　　北京市城市管理委表示，今年9月底前，东城区877家党政机关、企事业单位将率先开始垃圾强制分类，同时还将对收运企业进行规范管理并备案考核。此外，加大垃圾处理设施建设力度将是今年一项重要的基础设施建设工作。2017年，北京市将确保通州、怀柔、阿苏卫焚烧发电厂等6处垃圾处理设施按期建成运行，实现全市生活垃圾无害化处理率达到99.85%。

　　上海

　　2000年，上海被列为全国垃圾分类试点城市。来自市绿化和市容管理局的最新数据显示，截止到2016年底，上海市生活垃圾分类目前已经覆盖500万户家庭，约占上海常住人口的60%。然而，上海市生活垃圾分类减量推进工作联席会议办公室公布的数据指出，2016年上海开展达标复核的4284个分类小区中，只有3850个小区通过达标复核，一些小区的生活垃圾分类现状仍不尽人意。根据上海市废弃物管理处开展的小区垃圾分类抽查结果，本市垃圾分类仍然存在着专项回收容器中分类投放不准确的普遍现象。除了垃圾分类激励机制吸引力不足，居民行动力欠缺等因素，相关垃圾清运方为节约成本而对垃圾混装混运等问题也导致了垃圾分类实效不理想。

　　实施生活垃圾强制分类以来，上海在全市范围全面推进单位强制分类覆盖，并于今年出台颁布了单位生活垃圾强制分类实施方案，市内公共机构及企事业单位将逐步实现“不分类、不收运”。此外，上海市人大将积极开展《上海市生活垃圾管理条例》立法调研，从法律法规层面加强对垃圾分类各环节的监管和约束力；还将探索激发基层活力的利益机制，强化市民参与，并将垃圾分类减量工作纳入小区综合治理范畴，进一步落实居住区居委、物业管理责任，切实提升垃圾分类效率。

　　海口

　　海口市垃圾分类的方案于2002年底出台，次年开始试点生活垃圾分类收运。当时设置了便于区分的上千个环保型分类垃圾箱，桶上标有明显的分类标志，替代原来的垃圾圆桶。然而，到2010年，街头一黄一绿两个一组的垃圾分类箱已形同摆设：不仅市民意识行动没跟上来，连相关的垃圾后续处理设施也未能跟上。2010年8月，海口再次启动垃圾分类试点，确定部分党政机关、学校、大型企业、酒店、景区、港口、车站、码头、农贸市场、商场等具有代表性的50个单位、35条道路进行垃圾分类收集，将垃圾分为有害垃圾、废玻璃、可回收物、其他垃圾四类。但这些新式环保垃圾箱“上岗”几年，市民分类投放垃圾意识仍较薄弱，多数垃圾箱常“吃错东西”。

　　最终，海口市虽然历次推行或试点垃圾分类均收到一定效果，但由于种种原因，并没有得以在全市推行推广。2017年《生活垃圾分类制度实施方案》发布后，海口市每个区各选30个单位(含公共机构、相关企业和住宅小区)开展垃圾分类工作，全面开展生活垃圾分类宣传教育，垃圾分类知晓率在试点单位人群中达到100%、分类参与率达到80%以上。2018年，海口市垃圾分类覆盖率将达到100%。

　　苏州

　　2012年，苏州市成立城市生活垃圾分类处置工作领导小组办公室，制订了垃圾分类5年规划和年度计划，在全市25个居民小区开展了生活垃圾分类试点，其中22个通过验收。2013年苏州市加大了垃圾分类投入力度，在全市各区扩大了试点范围，共新增生活垃圾分类试点小区(单位)237个。截至到2013年12月底，所有的试点小区和单位都已经根据标准完成了垃圾分类设施建设，并配备了分类收集桶，安排了垃圾分类运输车辆。2016年7月，为促进生活垃圾减量化、资源化、无害化处理，《苏州市生活垃圾分类促进办法》正式实施。

　　2017年6月，为响应国家号召，更好地开展生活垃圾分类工作，苏州市政府率先出台《苏州市生活垃圾强制分类制度实施方案》，全市公共机构和相关企业将开展垃圾强制分类工作。《苏州市生活垃圾强制分类制度实施方案》明确了垃圾强制分类的时间表：至2017年年底，市区基本完成公共机构和相关企业生活垃圾强制分类设施的全覆盖；至2018年上半年，市区全面实现公共机构和相关企业生活垃圾强制分类；至2018年年底，建立完善的垃圾强制分类收运体系、处置体系和配套政策法规体系；至2020年底，市区城乡居民生活垃圾分类设施覆盖率达到90%。

　　如何成功走出垃圾分类处理“中国模式”？

　　《生活垃圾分类制度实施方案》的出台，表明了中国对垃圾分类和垃圾处理的高度重视，如何更好地推动垃圾分类、破解垃圾处理中遇到的难题，已成为全社会各界关注和议论的焦点。要建立有中国特色的垃圾分类科学长效机制，需要政府、企业、群众从政策、技术、社会几个层面进行严格把控，全面推进生活垃圾分类各项工作。

　　完善法律法规与政策支持

　　建立科学完善的垃圾分类体系，离不开国家政策的引导与相关法规的支撑。政府相关部门应加快完善垃圾分类相关法规、制度，推进生活垃圾分类及站点建设相关标准的形成，明确生活垃圾强制分类的各项要求，依法推进生活垃圾强制分类。发布生活垃圾分类指导目录，为各省规范开展垃圾分类工作提供参考。各城市人民政府应承担起主体责任，加大资金支持，强化监督检查；实施生活垃圾强制分类的城市应根据《生活垃圾分类制度实施方案》要求在2017年底前制定出台办法及相关地方性法规、规章，细化垃圾分类类别、品种、投放、收运、处置等方面要求。

　　我国各地气候特征、发展水平、生活习惯不同，垃圾成分差异显著，各地垃圾分类方法难以做到整齐划一。各省级人民政府、国务院有关部门应指导各城市根据其不同情况制定具体的垃圾分类收集品种和方法，合理确定实施路径，有序推进生活垃圾分类。此外，政府应充分发挥市场作用，鼓励社会资本参与生活垃圾分类收集、运输和处理，形成有效的激励约束机制，完善垃圾处理收费制度，提升群众参与垃圾分类的积极性。积极探索特许经营、承包经营、租赁经营等方式，通过公开招标引入专业化服务公司。探索创新模式，推动企业和社会组织开展垃圾分类服务，逐步将生活垃圾强制分类主体纳入环境信用体系。推动建设一批以企业为主导的生活垃圾资源化产业技术创新战略联盟及技术研发基地，将其纳入区域发展规划。

　　“近期大分流，远期细分类”模式渐成主流

　　执行垃圾分类，首先应充分考虑目前已有的固体废物管理规划所确定的末端处理技术。做好终端处理与前端分类的良好衔接，才能提高垃圾资源化效率。应针对采用生化、焚烧、卫生填埋等不同方式的终端处理设施，设定各自的前端分类功能。例如，焚烧前通过垃圾分类减去不可燃烧物，以提高燃烧值；填埋前通过分类减去部分可回收物，以提高填埋场使用寿命、增加了资源回收率；对垃圾进行生化处理前，经过合理有效的分类，才能达到处理和产品质量控制效果。末端处理工艺决定垃圾分类方式，只有末端处理工艺与前端分类相匹配，从事生活垃圾收集、运输作业服务的企业才会按照垃圾分类要求进行规范收集、运输，社会单位和个人对垃圾进行的分类投放才不会徒劳无功。

　　生活垃圾分类应该从物料回收为导向转变为物料回收和垃圾处置双导向。产生生活垃圾的单位和个人应首先根据废品回收市场的收购品种做好回收，然后按末端处理工艺技术要求对丢弃的垃圾进行分类。这一垃圾分类原则所引出的“近期大分流，远期细分类”模式，是目前国内垃圾分类的主流模式。这一模式强化了废品回收系统和垃圾处置设施的有效衔接，有利于生活垃圾分类投放、运输、处置和资源回收利用管理体系的完善。

　　两网融合、重构生活垃圾网络

　　长期以来，我国的生活垃圾和再生资源系统一直处在两网并行的模式之中，在每年约1.5亿吨的生活垃圾年产量之中仅有27%为可直接回收部分，进入到再生资源网络。而余下73%的生活垃圾中仍有40%为低值回收物，却由于技术及设备等局限，回收率过低而和不可回收垃圾混合在一起直接焚烧或填埋处理，造成资源浪费，中国城市每年因垃圾造成的资源损失价值在250亿元至300亿元。

　　生活垃圾网络由政府主导，其收集、运输、处理过程成本普遍偏低，即使在市场化运作模式之下，也同样是由政府买单，垃圾收费不够时，会有政府补贴，这使得生活垃圾网络得以长期持续经营；而再生资源网络则以市场为主导，一线回收人员过多、回收站、分拣中心、集散基地等高层级递次减少的金字塔模式使得再生资源网络的运营逐渐陷入困境，废品回收价格普遍呈下行走势，大批中小企业处于停产或半停产状态，回收企业盈利情况趋于恶化。回收市场出现“利大抢收，利小不收”的状况。再生资源回收市场“失灵”，政府应进行干预。“两网衔接”可以实现垃圾分类减量和垃圾经济高效处理；是再生资源跨跃转型的可行路径，符合再生资源行业公益属性定位，可调动地方财政扶持积极性；是供给侧结构性改革刚需，能够提升供给活力，促进产业结构调整、推进改革创新。垃圾分类与再生资源回收系统的两网融合是重新盘活再生资源回收市场的有效手段，也是完善生活垃圾分类体系、形成垃圾分类处理“中国模式”的必然化趋势。

　　强化居民垃圾分类意识

　　全社会对生活垃圾分类减量的知晓度、认同度、参与度的提升是推动垃圾分类工作开展的根本。各地应积极开展多种形式的宣传教育，普及垃圾分类知识。通过建设生活垃圾分类示范教育基地、开展垃圾分类收集专业知识和技能培训、建立垃圾分类督导员及志愿者队伍等措施，形成良好的全民参与氛围。通过制定居民生活垃圾分类指南，引导居民从身边做起、从点滴做起，自觉、科学地开展生活垃圾分类。对于有关单位和企业实施生活垃圾强制分类的城市，选择不同类型的社区开展居民生活垃圾强制分类示范试点，结合试点情况完善地方性法规，逐步扩大生活垃圾强制分类的实施范围。

　　中国开展垃圾分类已有十七个年头，各地在开展试点、示范工作的过程中结合实际不断探索，克服重重困难，涌现出浙江省金华市等垃圾分类处理成功案例。今年《生活垃圾分类制度实施方案》的出台意味着垃圾分类方面的措施将比以往更加细化，在政府领导和各城市积极配合下，我国的垃圾分类工作将取得突破性的进展。随着政策法规的不断完善、收费制度的加速覆盖、垃圾分类与资源利用两网无缝高效衔接的逐步推进、终端分类处置设施的大面积建设、“大分流，细分类”垃圾分类模式的推广应用和民众垃圾分类意识的日渐提高，垃圾分类“中国模式”正日趋成熟，在政府、群众、企业等各方的共同努力下，我国必将走出一条具有复制推广价值的中国特色垃圾分类之路。