试论构建地方金融审计“三位一体”格局

地方金融业务迅猛发展，为辖内企业输送了持续健康发展的资金流，较好地解决了地方实体经济融资难与融资贵的难题，但其风险和隐患也不断显现。如，以P2P网络借贷平台进行金融诈骗，温州民间借贷资金链条断裂，区域非法集资损害群众利益，都折射出地方金融监管的不足和漏洞。金融实体存在的问题给地方审计机关金融审计带来了严峻的考验，地方审计机关应借力大数据及联网审计新手段和新方法，借鉴相关职能部门的监管思路，充分施展地方金融审计在维护区域金融市场长期动态均衡的“免疫系统”功能。

一、完善地方金融机构审计的法律依据，夯实地方审计机关金融审计法律基石

地方审计机关要实现维护区域金融稳定的任务，首先应解决金融审计监督对象合法性问题，以达到依法执审的工作目标。

（一）修改和完善地方审计监督条例。地方审计监督条例是依法审计的重要依据，在现行法律环境下，地方审计机关应在充分调研区域金融机构（含类金融机构）股本结构、经营范围、发展现状的基础上，结合本区域经济社会发展现状，围绕政府工作重心，采取有重点，分层次的扩张审计范围，将直接从事信贷业务的机构列为审计对象，争取将地方金融机构全部纳入审计监督视野，实现防范区域金融风险的“零死角”。

（二）以开展地方金融办负责同志经济责任审计为突破口，对辖内从事金融业务的机构进行延伸审计或审计调查。推进区域金融审计，地方审计机关在借实施地方金融办负责同志经济责任履行情况审计为桥梁，对辖区内金融机构（含类金融机构）进行审计或审计调查。在发现地方金融机构存在风险隐患的情况下，通过审计信息或者审计专报上报当地政府，并建议政府确立对地方金融机构审计的常态化和制度化。

二、构建地方金融审计“三位一体”格局和地方“巴塞尔”参数，推进地方金融审计行业“全覆盖”

以开展地方商业银行审计为核心，创新开展地方小额贷款公司等新兴类金融机构经营风险管理情况的审计调查，并寻求保险证券等业务审计新突破，形成“三位一体”的地方金融审计框架，提升和放大地方金融审计成果。

（一）深耕地方商业银行审计和融资平台审计

1.对地方商业银行风险监管指标进行分析性复核。通过行业指标变动进行复核式审计，从参数指标变化趋势，分析经营管理存在的风险。结合银监会风险监管指标，重点审查地方商业银行资本充足率、核心资本充足率、不良贷款率、单一最大客户贷款比率、最大十家客户贷款比率、逾期贷款率、存贷款比率、拨备覆盖率等指标真实、合规情况，揭示信贷业务存在的总体风险；检查以信贷业务为核心的各项经济、技术指标的完成情况，包括账面利润、贷款和存款、不良贷款率、贷款收益率、费用控制率等一系列考核指标的完成情况；审计和分析信贷业务经费总额、经费增长率、人均经费等指标，审查是否存在浪费和资源闲置的现象等。

2.对地方商业银行贯彻国家宏观信贷政策和信贷投放情况进行审计。审查地方商业银行贷款投向是否符合国家和地方促进经济发展方式转变和结构调整政策，信贷投放是否体现了“区别对待，有保有压”原则。在分析涉农贷款、小微企业贷款投放、利率水平和增长变化情况的基础上，揭示信贷资金投向高污染、高耗能、产能过剩企业和低水平重复建设项目，投向形象工程、政绩工程的问题；新建项目和续建项目贷款有无违规用于污染工程、高能耗工程以及新增产能过剩工程等问题。

3.落实信贷业务管控制度建立情况。对照中国银监会颁布的《固定资产贷款管理暂行办法》、《流动资金贷款管理暂行办法》、《个人贷款管理暂行办法》和《项目融资业务指引》，调查地方商业银行是否据此制定信贷资产的风险分类、准备金计提、呆账核销以及信贷业务受理与调查、风险评价与审批、合同签订、发放和支付、贷后管理等各个环节的操作规程与细则，揭示贷款管理过程中的漏洞。检查地方商业银行有无与未取得经营许可证的担保公司开展业务合作，从业人员入股担保公司，并利用职务之便协助担保公司高息揽储、高利放贷牟取不正当利益，向非融资性担保公司发放贷款流入民间借贷市场等问题。

4.强化地方商业银行同业业务审计。商业银行同业资产扩张会显著影响银行风险承担,且其程度与经济增长、全社会融资结构以及银行市场结构相关;规模越大的银行,承担的风险越小，而地方商业银行规模较少，自然承担风险较大；社会融资结构多样化也会在一定程度上降低银行的风险承担。对银行同业资产而言,因为同业资产期限较短,波动性较大会增加银行风险承担，对实体经济会产生负面影响。基于此，地方金融审计要积极完善地方商业银行风险防控体系和方法,强化地方商业银行同业业务审计，及时将同业资产业务所产生的敞口纳人全面风险管理框架，统筹考虑地方商业银行同业资产风险权重,避免潜在风险积累，通过同业业务审计监督，促进整个地方商业银行体系稳定。

5.加大地方融资平台审计力度。地方融资平台公司在创立与运作过程缺乏规范，资本金缺位，多边贷款，过度授信以及地方政府违规担保，担保虚置等问题普遍存在。地方金融审计应强化地方融资平台银行信贷监管、将资产负债比控制在合理区间，对地方平台公司持续健康发展提出硬约束。

（二）创新开展小额贷款公司等类金融机构的审计调查

1.加强地方类金融机构与本土企业合作共赢理论研究。商业银行，特别是中央所属商业银行，本着审慎的经营原则，通常不对小微企业和涉农企业贷款。而小额贷款公司等类金融机构向困难企业伸出援手，解决了小微企业的发展困境，由于小额贷款公司借款客户的特殊性，地方金融审计不能简单地套用商业银行监管指标，而应采取客观、积极、灵活的态度看待小贷公司贷款展期率和不良贷款，多从管理体制和机制提出建设性意见和建议。

2.加强地方类金融机构财税政策研究。当前，地方政府通常将小额贷款公司和融资性担保公司性质定为“新型地方金融组织”，地方金融办将此类民间融资机构定性为“地方金融机构”或“类金融机构”。现行税收体制下，营业税和所得税管理办法均将小额贷款公司视为一般企业，执行营业税5%，所得税25%的较高税率，地方金融审计要重视税率研究，发挥研究性审计在推进地方金融改革的“拉升”作用。

3.注重新兴金融实体对区域金融风险的影响。对新兴金融实体既要保驾护航，又要风险提示，通过实时监控新兴金融实体的资金流向，对其经营发展进行无缝隙监督。防止新兴金融实体产生区域性金融风险，完善制度，规范运作，促进其合规经营和健康发展。

（三）积极推动地方保险证券等行业审计

1.稳步推进证券行业审计。证券公司自营业务属“朝阳产业”，监管制度、法规正处于不断建立、健全中，固有风险大，应成为地方金融审计关注的重点。积极推进证券行业审计，揭示证券行业存在的风险。

2.促进地方保险业务审计的开展。地方金融审计应加强保险业务审计，自地方保险机构可行性研究报告论证起，从出资渠道、股本结构、产品研发作业流程、投资业务流程、承包业务作业流程、理赔业务流程等多环节，实施全过程的动态跟踪；尝试对地方保险公司开拓的新保险产品进行效益审计。在推动发展现代保险服务业发展，关注发挥保险资金利用效率新举措的同时，审计也要对新创立的三农保险产品的经济效益、社会效益进行综合客观评价。

（四）探索构建反映区域金融稳定的地方“巴塞尔”参数

一是关注地方金融机构与类金融机构总核心资本充足率；二是关注地方金融机构与类金融机构的信贷规模占本区域总信贷规模；三是关注地方类金融机构信贷规模占地方金融机构与类金融机构的信贷规模；四是结合企业平均生产经营周期，以逾期一年为基础，折算地方金融机构与类金融机构的信贷资产不良率。

三、以大数据和联网审计为抓手，实现地方金融审计数据整体分析利用

构建地方金融审计大格局，利用大数据、云计算、联网审计等手段，建立信息共享机制，积极推进审计监管信息化建设，实现在地方审计机关办公区域内增设各类被监管对象的数据查询网络终端，实时跟踪和掌握地方金融机构的业务数据和财务收支情况。

实现审计成果利用的最大化。开拓金融业务审计思路，汲出其他审计项目已有成果的营养和能量，把上级审计机关的审计项目与本区域的审计项目联系起来，将金融审计与企业审计结合起来，学习优秀审计项目及优秀审计案例的精髓，从微观、区域层面审计发现问题，从宏观、系统层面提出建议，提高金融审计的综合分析和研判能力。

聘请金融、法律方面专家，利用行业智囊团优势，协助地方金融审计项目实施，实现地方金融审计深度穿透。地方金融审计工作应积极借助外围力量，求得行业领军人物的协助，努力提升地方金融审计的层次和效果。加强金融审计领域的人才培养和审计队伍的业务培训，采取走出去、请进来的方式为审计人员灌输业务技能，输送审计人员到具体金融机构岗位进行实战锻炼，多形式提高金融审计队伍的业务能力和水平，为开展金融审计提供人才保障。

形成金融监管的组合战斗力。成立地方金融监管联席会议制度，吸纳地方审计机关、地方金融办、人民银行和证监会及保监会的地方分支机构为成员单位，加强协调监管和信息沟通，协调制定有关监管政策，增强监管合力，及时解决分业监管中的政策协调问题，提高监管效率，促进区域金融业稳健发展。（孙尚涛）