地方立法的新境界——创制性立法

【核心提示】

创制性立法是立法主体根据宪法或者有关法律、行政法规定的职权或法律法规的授权，就法律法规尚未规定的事项创制新的法律规范的活动。近年来，省人大常委会法工委深入贯彻《立法法》和《河北省地方立法条例》，根据新的形势任务要求，以创新、担当、作为精神，摸索开展了一系列创制性立法工作，推出了一批创制性立法项目。在这一过程中，法工委坚持发挥党的领导核心作用、人民主体作用、人大主导作用的有机统一，坚持立足省情、切合规律、顺乎民意，坚持不抵触、有特色、可操作，根据宪法法律赋予的立法权限，贯彻中央、省委要求，就上位法尚无规定的一些事项，在创制上用心、在管用上下力，依法、有序、科学行使创制性立法权，推动了地方性立法活动的理论和实践创新，活跃了地方立法工作全局，推出了一批较高质量的法规项目，较好地回应了社会关切和群众期盼。

□陈金霞 袁任新

创制性立法的必要性

一、创制性立法是完善中国特色社会主义法律体系，建设中国特色社会主义法治体系的必然要求

2011年3月10日，时任全国人大常委会委员长的吴邦国，在向十一届全国人大四次会议作全国人大常委会工作报告时庄严宣布，一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。十八届四中全会“建设中国特色社会主义法治体系”的总目标，对地方立法工作提出了新目标和新要求，也使创制性立法成为地方立法活动最具活力、最为活跃的组成部分。如何在发展关键期、改革攻坚期、矛盾凸显期，以问题为导向，坚持针对问题立法，搞好顶层设计和制度创新是对地方立法提出的新课题，也是开展创制性立法的基本态度。

二、创制性立法是坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用，体现地方特色和河北省情的客观需要

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，坚持立法先行、发挥立法的引领和推动作用，全面推进依法治国。当前，改革发展对立法的要求已经不仅仅是总结以往经验、肯定已有做法，而是需要通过立法做好顶层设计、引领改革进程、推动科学发展。客观上要求地方立法在为执行法律、行政法规的规定，制定实施性法规的同时，结合本行政区域的实际情况，针对存在的突出问题，制定一些具有顶层设计、引领改革进程的创制性立法。

三、创制性立法是授权地方立法“先行先试”的重要形式

《立法法》第七十三条授权地方可以对属于地方性事务需要制定地方性法规的事项进行立法，先行先试。自改革开放以来，我国的经济、社会得到了很大的发展，取得了许多显见的成果，但也产生了很多问题，为了解决这些问题，国家提出了新一轮的改革，即“先行先试”。这标志着我国的改革正朝着纵深发展。在我国实行依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，授权地方立法先行先试被写入法律，其实质就是中央赋予实验区在某些改革领域可以率先出台相关的法规和规章，实验区依据这些法规和规章进行深入的改革，进而将有益经验推广适用，发挥立法的引领和推动作用。而创制性立法正是先行先试的重要形式。

创制性立法立项选择

立法资源是有限的，而创制性立法更因其没有直接的上位法作为依据、调研论证任务重、立法人员素质要求高等因素而受到限制。因此，创制性立法要从立项阶段进行充分论证，坚持突出重点、统筹兼顾、深入开展立项论证，科学确定哪些法规项目该立、哪些不该立，哪些先立、哪些缓立，做到急需先立。

一是坚持围绕中心、服务大局，贴近中央、省委重大决策部署。适应形势、迎接挑战，坚持立法先行、急需先立、先立后破，确保地方立法与改革决策相衔接，着眼于充分发挥立法在改革发展稳定中的引领、推动和保障作用。在这一过程中，深入研究立法与全面深化改革和法治河北建设的关系，深刻理解把握中央和省委全会精神，立足河北科学发展，牢牢抓住深化改革和法治建设的重点领域和关键环节。

二是自觉将地方立法工作纳入全省工作大局和改革总体布局，积极对接全省重大发展战略和重点改革举措，在创制性立法立项时同步考虑改革涉及的立法问题，围绕改革的重点领域及时推出立法举措，从而激活市场主体、提高创新驱动能力、促进经济社会可持续发展。

三是在创制性立法上主导决策、先行先试。贯彻中央和省委全会精神，准确把握全省转型升级、爬坡过坎关键时期工作重点和经济社会发展阶段性特征，把全部立法工作置于全省改革发展稳定大局来谋划和运作，把注意力放到顶层设计和制度安排上来，紧紧围绕全面深化改革、京津冀协同发展，坚持不抵触、有特色、可操作和不照搬、有刚性、能落地。立足河北环京津的特点，适时推出创制性立法项目。

创制性立法起草新途径

法规起草方式对法规质量起着基础性作用，也是创制性立法能否开先河、高站位、大视角、真管用的重要环节。长期以来，地方性法规草案的起草工作都是由部门承担。属于行政管理方面的地方性法规，几乎被政府相关部门所包揽。这一起草途径在发挥部门专业优势的同时，也不可避免地造成了部分地方性法规带有一定的部门利益倾向，限制了社会公众对地方立法的全面参与，也影响了人大在地方立法中主导作用的发挥，限制了创制性立法的空间，因此拓宽起草途径是本届人大创制性立法的重要课题，在这方面法工委也取得了重要突破和丰硕成果。

一、委托起草

委托起草主要是指地方人大立法机关将起草地方性法规草案的工作委托社会组织承担。其优势在于，一是有利于避免部门利益倾向，二是有利于公众全面参与，三是充分发挥专家学者的外脑作用，四是创新方式方法，克服部门惯性思维和经验主义。如2014年5月通过的《河北省终身教育促进条例》，该条例委托河北省电大起草，成立了由终身教育研究专家、法学专家和资深工作者组成的立法工作组，工作组收集了国内外终身教育法律文本以及其他相关材料，历时两年时间，完成了条例的起草工作，条例确立了终身教育资源整合和共享利用机制、明确提出要建立终身教育学分积累、转换与认证制度、明确了终身教育教师的资格和权利。理论前沿和实践经验在这部地方性法规中都得到了充分体现，取得了很好的实践效果和社会反响。

二、自主起草

将具有综合性、全局性、基础性，事关全省改革发展和人民群众切身利益的重要立法项目，交由省人大有关专委、常委会有关工作机构，组织有关方面着手自主起草，强力攻关，是本届省人大立法的新特点和新亮点。自主起草不仅有利于避免部门利益倾向，拓宽公众全面参与渠道，更有利于发挥人大主导作用、发挥人大代表作用、发挥省人大有关专委、常委会有关工作机构的组织协调作用，同时避免因环节多而造成的重复调研论证、思路反复和立法周期长等问题。如《河北省人民代表大会常务委员会关于地方性法规设定行政处罚的若干规定》，这部由法工委自主起草的地方性法规，最大限度压缩设定罚款幅度，规范自由裁量权行使，防止权力寻租，从立项、起草到常委会审议通过仅用了两个月时间。

三、联合起草

中国的法制建设经历了从无到有，从简单化到系统化的发展过程，伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，使法律规范集中化、系统化、条理化的法典化要求也日趋紧迫。一些利益主体多元化、执法主体多元化的综合性立法项目迫切要求打破现有单一部门起草格局，尝试以人大为主导、多部门参与的联合起草方式。例如《河北省国土保护和治理条例》，该条例涉及发改、国土、林业、农业、环保等十几个部门，是对我省现有国土环境资源保护与治理方面法规的集中化、系统化、条理化的规定，如何达成各方共识、实现立法目的是起草和修改过程中的难点问题，条例中涉及的任何一个部门都无法牵头独立完成法规的起草、修改工作，势必要求启动联合起草方式。为此，省人大常委会以法工委为主，会同有关部门组成联合起草修改小组，在该条例政府起草阶段即提前介入、全程介入、深度介入，使联合起草贯穿条例的整个制定过程，发挥了人大的主导作用，也发挥了各部门的专业优势，该条例征求意见范围之广、调研论证之深、代表作用发挥之到位、部门协调之有效、速度之快，都是任何部门立法无法达到的，开启了联合起草的先河，也在我省立法史上留下了重重的一笔。

创制性立法中应注意的问题

创新是以现有的思维模式提出有别于常规或常人思路的见解为导向，利用现有的知识和物质，在特定的环境中，本着理想化需要或为满足社会需求，而改进或创造新的事物、方法、元素、路径、环境，并能获得一定有益效果的行为。而创制性立法也必然要以有别于常规或常人思路的见解为导向，提出改革的路径。在这一过程中，必然遇到很多阻力与困难，也必须遵守一些硬杠杠。因此，在创制性立法中应该注意以下几个问题。

一、坚持依法立法

地方立法工作要严格按照上位法的授权，立足于法理和法定程序，在法定权限内开展立法工作。法规的内容不得与宪法、法律、行政法规抵触，特别涉及行政许可、行政强制、行政处罚的设置上，要慎重。法规审议程序上，要本着高度负责的态度，认真准备审议意见，着力提高法规质量。

二、坚持科学立法、民主立法

科学立法的核心是立法要尊重和体现社会发展的客观规律、尊重和体现法律所调整的社会关系的客观规律以及法律体系的内在规律。首先，立法要体现我国社会主义国家性质，顺应时代发展要求，推动国家发展进步，保障人民各项权利。其次，立法要从国情、省情和实际出发。再次，法律是治国理政的科学，立法必须遵循法律体系的内在规律和立法工作规律，遵循立法程序，注重立法技术，努力实现立法过程的科学化。第四，立法中，要把实践中的成功经验固化为制度上升到法规，这是最重要的创制来源。

民主立法的核心是立法要为了人民，依靠人民，使法律真正反映广大人民的共同意愿、充分保障广大人民的各项权利和根本利益。实现民主立法，必须坚持人民的主体地位，在立法工作中贯彻党的群众路线，通过各种方式使立法更好地汇聚民意、集中民智，体现人民的利益和需求。

三、坚持人大主导

注重把人大主导体现在法规立项、起草、审议、通过的全过程，通过立法机关独立判断和组织自主起草，充分发挥人大制度在主导地方立法中的优势，有效克服部门利益影响，保证经济社会亟需的制度及时出台并得到完善。一是牢牢把握对立法决策的主导。坚持从源头入手，把握法规立项的话语权、主导权和决定权。依照突出重点、统筹兼顾、立改废并举的要求，搞好通盘考虑、总体设计、科学遴选，力求在提高立法的针对性、及时性、系统性、有效性上有所突破。二是牢牢把握对立法起草的主导。在积极尝试委托第三方起草、招标起草、联合起草等新途径和新机制的同时，将具有综合性、全局性、基础性，事关全省改革发展和人民群众切身利益的重要立法项目，交由省人大有关专委、常委会有关工作机构，组织有关方面着手自主起草，强力攻关。三是充分发挥人大代表的主体作用。在自主起草的实践过程中，更加重视人大代表的主体地位以及主体作用的发挥，积极探索人大代表跨级、分层参与立法工作制度，健全代表议案、建议与编制立法规划计划、起草修改法规衔接机制，认真采纳代表议案提出的相关建议，拓宽代表参与立法工作渠道，吸收人大代表参与调研、审议等立法活动，充分发挥代表大会的立法职能。

四、坚持和谐立法

要紧紧围绕中央、省委决策，吃透和体现中央、省委意图，紧紧围绕地区中心工作谋划和组织立法，确保立法工作能更好地服务本地区改革发展大局。要坚持立法重大事项向人大党组或同级党委请示报告制度，立法规划、立法计划、重大立法项目要报党组讨论决定。要积极妥善处理好与各方面关系，不断健全完善立法协调机制，形成和谐互助的立法工作格局。

五、打破思想禁锢，推进立法体制、机制创新

当前的立法工作要在加快实施创新驱动发展战略中发挥引领和推动作用，就要摒弃一切制约创新的思想障碍和制度藩篱，激发全社会创新活力和创造潜能，提升劳动、信息、知识、技术、管理、资本的效率和效益，营造良好的法制环境。

六、以锲而不舍的精神，强力攻关克难

当前的立法工作已经从“成熟一部制定一部、成熟一条制定一条”的“摸着石头过河”的立法模式，向科学规划、统筹安排、协调发展的立法模式转变，从立法项目选择的“避重就轻”“拈易怕难”向立法就是要啃硬骨头、迎难而上、攻坚克难的转变，使立法真正成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的工具，成为在“矛盾的焦点上”划出的硬杠杠。创制性立法契合了立法实践需要，它既是立法人锲而不舍、攻关克难精神的体现，也是改革发展到今天立法工作应当承担的大任。