对贯彻实施《框架意见》中探索省以下地方审计机关人财物管理改革的几点思考

日前，中办、国办联合印发了《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《框架意见》）及相关配套文件。《框架意见》主要任务提出：强化上级审计机关对下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物管理改革等。党的十八届四中全会上就决定江苏、浙江、山东等7个省市开展省以下地方审计机关人财物管理改革试点工作，试点地区省级党委和政府要按照党管干部、统一管理的要求，加强对本地区审计试点工作的领导。这是我国审计发展史上的重要的里程碑，是具有划时代意义的纲领性文件，对于完善审计制度、加大审计力度、确保审计机关依法充分行使职权具有重要作用。

本次《框架意见》明确市地级审计机关正职由省级党委（党委组织部）管理，其他领导班子成员和县级审计机关领导班子成员可以委托市地级党委管理；省级机构编制管理部门统一管理本地区审计机关的机构编制，省级审计机关协助开展相关工作，地方审计人员由省级统一招录；地方审计机关的经费预算、资产由省级有关部门统一管理，也可以根据实际情况委托市地、县有关部门管理；审计机关审计项目计划由省级审计机关统一管理，统筹组织本地区审计机关力量，开展好涉及全局的重大项目审计。

一、现行审计制度的困境

我国《宪法》和《审计法》规定“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关，地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”这种审计体制很难保证审计监督的“独立性”，亟待改革创新。

在政府首长的领导下实施审计监督的审计体制定义，是一种行政型的审计体制，即所谓“政府审计”。审计监督主体与被审计监督对象，共处在一个利益主体里，接受同一行政首长的领导。尤其是地方审计机关，人员编制、经费来源、福利待遇等，都依附于地方政府和地方财政，审计机关人员的任免、调动、奖惩，都取决于地方政府的态度。这一严障碍，严重影响了审计机关依法审计的独立性和权威性，不利于审计机关严格履行《宪法》和《审计法》赋予的监督职责，也不利于审计事业的健康发展。

二、探索省以下地方审计机关人财物统一管理的意义

实行集中统一管理，省以下审计机关的独立性将得到显著提升，基层审计机关的财务、人事等不受当地政府的干预和制约，能够有效切断审计机关与被审计单位的经济联系，有效保障了审计人员能够依法独立实施审计监督，及时、客观、公正地反映问题、公开结果，审计监督的深度、广度、力度和质量、效率都将得到空前提升，这不仅仅只是审计发展的需要，也是服务国家治理的需要。

（一）有利于保持审计的独立性。实现省以下审计机关人财物统一管理，将直接减少行政对审计的干预，切断审计机关与被审计单位的经济联系，审计机关在人员进出、人才培养、人员流动等方面得到扩展，集中管理，使基层审计机关的财务、人事等不受当地制约，能够有效提升审计队伍专业素质，有利于审计机关更为公正客观地出具审计报告，及时客观公正地反映问题、公开结果。

（二）有利于推进反腐倡廉建设。本次《框架意见》的出台，从反腐角度来看，加强了审计独立性，进一步提升了审计在保障经济社会发展的重要作用。实行集中统一领导，可以使上级审计机关把握全面情况，也有利于基层审计机关从宏观和全局层面审视问题、实施审计，及时发现各环节各领域的风险隐患，推动从机制上、源头上预防和治理腐败。

（三）扩大审计范围。“审计全覆盖”写入十八届四中全会决定后，本次《框架意见》也对“审计全覆盖”进行了全面的诠释：“凡涉及公共资金、国有资产和国有资源的，都要接受审计；凡涉及这些资金、资产和资源的部门、单位和人员，都要接受审计”，“此前的审计多局限于单位、国有单位的资产、资金和资源”，现在审计范围扩大到自然人，有利于保障公共资金安全、推动国家重大决策部署落实，更好实现审计监督全覆盖。

三、探索省以下地方审计机关人财物统一管理应关注的几个关系

（一）关注统管与法律规章之间的关系。上级审计机关要加强审计项目计划的统筹和管理，合理配置审计资源，省级审计机关年度审计项目计划要报审计署备案。上级审计机关要根据本地区经济社会发展实际需要，统筹组织本地区审计机关力量，开展好涉及全局的重大项目审计。健全重大事项报告制度，审计机关的重大事项和审计结果必须向上级审计机关报告，同时抄报同级党委和政府。国家审计准则第四十一条规定：“审计机关应当将年度审计项目计划报经本级政府行政首长批准并向上一级审计机关报告。”也就是说地方审计机关在制定年度审计项目时报经本级政府行政首长批准是第一步，报告给上级审计机关则是第二步。集中统一管理后，年度项目计划依然要按照规定报本级政府行政首长批准。不同的是，在审计项目计划制定方面，可改为下级审计机关的项目计划先征求上级审计机关的意见，再报本级政府行政首长批准，体现上级审计机关强化对下级审计机关的业务领导。

（二）关注统管与地方党委、政府之间的关系。在探索省级统管过程中，地方审计机关要克服两种错误思想：既要克服统一管理意味着可摆脱地方党委政府的领导和监督的错误认识，又要克服只接受地方党委政府的领导而置统一管理于不顾或轻视的错误认识。而是要树立服务大局的意识，既要自觉地接受上级审计机关的统一管理；又要认真接受地方党委政府的领导、监督，始终坚持围绕中心、服务大局，依法审计、文明审计，增强审计监督的独立性，不断提高审计监督的质量和效率。

（三）关注统管与自我管理之间的关系。探索省级以下地方审计机关统一管理与各地方审计机关自主管理是不矛盾的，关键要确定好范围和权限。不能强调统一管理，就忽略了市县审计机关的自主性；也不能强调因地制宜，就忽略了统一管理的严肃性。比如，在审计项目的安排上，省级审计机关负责全省重大审计项目的计划、实施，市县审计机关可以结合当地实际开展一些自选性项目，但前提是在完成全省统一规定动作的情况下。所以，省级审计机关在统一管理过程中，地方审计机关要因地制宜，充分发挥自主性和创造性，对本级重点资金、重点项目等实施审计，这样既保证审计的独立性，也保障了审计工作的灵活性。

总之，本次《框架意见》及相关配套文件的出台，是我国审计发展史上具有里程碑式的意义。实行省以下地方审计机关人财物统一管理改革是一个整体推进的系统工程，需要集众人之智，统筹协调，切实履行好审计监督职责，充分发挥审计在国家治理中的重要保障作用。（华啸）