地方债管理：开正门堵后门

　　近来，财政部多次发布文件，对地方政府债务管理频频“亮剑”，尤其是对地方各种违法违规举债融资行为“围追堵截”。一系列措施表明，虽然地方政府债务风险总体可控，但国家始终把防控地方政府债务风险放在重要位置，确保不出现区域性和系统性风险。

　　“堵暗道”政策全覆盖

　　6月2日，财政部发布《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》。财政部有关负责人表示，该文件的发布，初步实现了防范当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。

　　财政部紧锣密鼓地发布一系列指向明确、措施严厉的文件，一方面说明国家重视防范地方政府债务风险、保持财政可持续性，另一方面也折射出一些地方违法违规举债已到了相关部门下定决心重拳整治的程度。

　　我国地方政府债务情况如何？据最新统计，截至2016年末，我国地方政府债务余额15.32万亿元，地方政府债务率（债务余额/综合财力）为80.5%。加上纳入预算管理的中央国债余额12.01万亿元，两项合计，我国政府债务27.33万亿元。按照国家统计局公布的GDP初步核算数74.41万亿元计算，2016年我国政府债务的负债率（债务余额/GDP）为36.7%，低于欧盟60%的警戒线，也低于主要市场经济国家和新兴市场国家水平，风险总体可控。

　　“从中国的经济增长率和地方政府总体资产角度看，当前我国政府债务水平是可承受的。但不容忽视的是，一些地方出现了违法违规举债苗头且形式不断翻新，如变相担保举债、政府购买工程、承诺PPP项目固定收益、对PPP项目保底回购、明股实债等。长此以往，将危及当期和远期的财政与金融稳定，因此必须早寻良策及时控制。”中国财政科学研究院副院长白景明说。

　　中债资信地方政府及城投行业研究团队也认为，在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发43号文）和新预算法实施以来，地方政府举债机制已经逐步成形，建立了限额管理、预算管理、风险处置日常监督等管理体系，但是对于地方政府的一些“表外债务”即隐性负债并没有统一的口径，最典型的是地方政府违法违规提供担保、通过政府购买服务、政府引导基金和PPP等方式变相举债。

　　财政部近期发布的一系列文件，正是指向一些地方政府花样翻新的违法违规融资担保行为，其中包括严格限定政府购买服务的范围、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资，并要求切实做好政府购买服务信息公开等。同时，对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。此外，还通过开“正门”发行土地储备专项债券，从机制上堵住融资平台公司等企业冒用土地储备名义，以储备土地抵押担保融资的“后门”“歪门”，防范违法违规举债或变相举债等行为。

　　织密织牢监管网络

　　从上世纪90年代起，不少地方政府性债务状况比较混乱，引起社会高度关注。2015年开始实施的新预算法建立了规范的地方政府举债融资新机制，开前门堵后门、修明渠堵暗道，开启地方债管理的新时代。

　　然而，新机制的建立，并非意味着违法违规举债融资的终结。在新规实施过程中，一些地方政府违法违规举债融资行为时有发生，甚至花样翻新。

　　财政部部长肖捷多次强调要加强地方政府性债务管理，今年3月份在全国人大会议作预算报告时提出，“把防控地方政府债务风险放在更为重要的位置”。去年底以来，国家采取一系列重要措施加强地方政府债务管理：

　　——完善地方政府债务管理规章制度。在国务院层面，国办印发《地方政府性债务风险应急处置预案》，对地方政府性债务风险应急处置作出系统性安排。除了上述几个专门针对地方政府违法违规举债的文件，财政部还发布了地方政府一般债务预算管理办法、地方政府专项债务预算管理办法，推动地方政府债务管理走向规范化、制度化、透明化。

　　——建立地方政府债务常态化监督机制。发挥专员办就地监督优势，授予专员办就地查处的权力，建立发现一起、查处一起、问责一起的机制。

　　——核查违法违规融资担保问题。依据审计移交线索和举报线索，对部分地方违法违规融资担保行为开展专项核查，持续保持对地方政府债务监督的高压态势。

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　　“2015年以来实施的地方政府规范举债制度体系既体现了中国特色的行政管理体制特征，又考虑了当期稳增长与防风险有机结合的要求，是切实可行的制度安排。但不容忽视的现实问题是，近年来不规范的地方政府融资行为仍时有发生且有不管就失控的可能。显然，现在必须防患于未然，当机立断出实招严控风险放大。”白景明说。

　　改革落地任重道远

　　“地方债开了‘前门’以后，‘后门’仍然屡禁不止，规范地方政府融资行为任重道远。”中央财经大学教授乔宝云说。

　　针对这些情况，财政部根据预算法和国发43号文件精神，出台了相关政策，覆盖了当前地方政府及其部门主要违规违法融资方式，列出了正面和负面清单。“这些措施产生了非常好的效果。同时也要注意到，防范地方债务风险不可能一劳永逸。这些地方政府融资的负面清单可能在实践中还会不断增加，还要在实践中不断发现问题，解决问题。”乔宝云说。

　　实际上，不少学者都认为地方政府债务管理是一个关系改革大局的问题。“规范地方政府举债权不只是资金管控问题，也不是一种短期调控。认识规范地方政府举债融资问题应有必要提高站位，具体讲就是要从经济社会可持续发展和社会稳定长效机制建设角度认识问题。由此出发，结合国际经验可以得出结论，规范地方政府举债融资事关国家长治久安。”白景明说。

　　党的十八大，尤其是十八届三中全会以来，财税体制改革不断深化，“改进预算管理制度、完善税收制度、建立财政事权和支出责任相适应的制度”三大任务持续推进。特别是去年8月份，国务院出台推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见，明确了改革的总体要求、划分原则、主要内容，还提出了分领域推进的工作安排。

　　地方政府违法违规融资根本的原因还是政府职能不清，有些地方政府官员好大喜功，不顾实际需要和财力可能，盲目扩大投资。“从政府间财政关系上看，一方面，事权和支出责任不清晰容易产生不合理的投资项目；另一方面，偿债责任容易留给下届政府，产生严重的道德风险和激励不相容。”乔宝云说。

　　很显然，建立防范地方政府债务风险长效机制，单靠强化地方债管理是不够的。乔宝云表示，目前还需要进一步深化财政体制和经济体制改革，特别是转变政府职能，建立更加合理的政府间财政关系，使地方政府从不敢触红线到不愿触红线。

　　单有好的制度远远不够，关键是落实。“只有从国家长治久安角度看待规范地方政府举债，才能设计好制度、制定好政策、落实好措施。各级地方政府应主动探索防控债务风险可行之策，要认识到把控债务风险事关辖区总体稳定。”白景明表示。（曾金华）