新一轮土地制度改革开启 创新与风险管控并重

农村土地制度改革的顶层设计框架基本确立，新一轮土地制度改革的大幕即将开启。

经过2014年的制度设计，在今年中央农村工作会议之后，相关改革文件将陆续出台。2015年，将真正开启农村土地制度改革的大幕。

上周，中央全面深化改革领导小组（下称“中央深改组”）第七次会议审议了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，该意见直指农村土地制度改革的最为复杂的核心课题。

《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》经中央深改组第五次会议审议后，已于上月由中共中央办公厅、国务院办公厅共同发布。

此外，有媒体报道称，土地制度改革的总体框架方案最快将在年内出台。

其实，今年中央“一号文件”就对深化农村土地制度改革进行了部署，要求有关部门在完善农村土地承包政策、引导和规范农村集体经营性建设用地入市、完善农村宅基地管理制度、加快推进征地制度改革等方面提出实施办法、指导意见和试点方案。

土地流转的指导意见最先发布，突破点在于“三权分置”。

有“三农”问题专家此前接受《第一财经日报》记者采访时曾表示，这为今后土地流转更多的制度创新提供了空间。比如，农民以承包权进行股份合作、经营主体利用经营权融资扩大生产等。

相比土地流转，“农地入市”等改革更为复杂。中央深改组第七次会议就指出，这三项改革涉及农村集体经济组织制度、村民自治制度等一系列重要制度，关乎城镇化、农业现代化进程。并确立了土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线。

征地制度改革与地方土地财政密切关联；集体经营性建设用地入市试点范围和价格的确定尚未明确；而宅基地流转虽在多地试点，但依然是在集体经济组织内部进行。这三项改革的指导意见已经审议，对上述问题都会有所规定，预计在今年年末或者明年年初出台。

中央深改组今年召开的7次会议中，有两次会议对“三农”问题进行了讨论审议。足见这一改革的重要性。

新一轮土地制度改革的特点十分鲜明：既鼓励改革创新又严格管控风险。

在上述文件和方案中，限制条款十分突出。比如，土地流转的指导意见要求加强对工商企业租赁农户承包地的监管和风险防范。对工商企业长时间、大面积租赁农户承包地要有明确的上限控制；工商企业租赁农户承包地要按面积实行分级备案；定期对租赁土地企业的农业经营能力、土地用途和风险防范能力等开展监督检查。

今年“一号文件”提出“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。同时，也要求，“有关部门要抓紧提出具体试点方案，各地不得自行其是、抢跑越线。”