推进国家治理现代化的审计方略——价值、理念与路径

中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）确定了完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和 治理能力现代化的全面深化改革的总目标。作为国家治理体系的重要组成部分，审计将促进完善国家治理作为其价值定位，与深化改革总体目标具有高度一致性。审 计要推进国家治理体系和治理能力现代化，必须坚定服务国家治理现代化的审计价值定位，培育与国家治理现代化要求和社会环境相适应的审计理念，探索符合规律 的推进国家治理现代化的审计路径。

一、坚定国家治理现代化的审计价值定位

（一）深化改革的总目标为审计的价值定位提供了支持

刘家义审计长2011年提出：“审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫 系统”、“国家审计监督就是促进完善国家治理的一个重要方面”,从而将审计的价值定位确定为有效服务国家治理。2013年10月，世界审计组织通过的《北 京宣言——最高审计机关促进良治》，明确了促进国家良治是各国最高审计机关的重要任务和目标，国家治理已经成为世界各国审计机关共同的价值追求。而《决 定》提出，全面深化改革的总体目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化，从中国党和国家层面明确了国家治理现代化的目 标。可见，审计的价值定位与深化改革总目标是高度一致的，改革总目标为其提供了有力支持。

（二）深化改革的观点和精神为审计评价提供了标准

为推进国家治理现代化，《决定》提出了一系列重大理论观点和举措，如“市场在资源配置中起决定性作用”、“负面清单制度”、“民间资本依法发起设立中小型银 行等金融机构”、“城乡统一的建设用地市场”、“建设法治政府和服务型政府”、“推进法治中国建设”、“加强反腐败体制机制创新和制度保障”，“深化生态 文明体制改革”、“积极发展混合所有制”，“国家治理体系”、“治理能力”本身也是一个重大观念突破和命题,这些观点反映的资源配置市场化、政府职能有限 化、国家治理法治化、改革路径系统化、发展视野全球化、改革风险底线化等基本精神，为审计实施和评价提供了衡量标准。

（三）深化改革的内容和需求对审计体系提出了更高要求

全面深化改革涉及经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各方面，相互关联，相互影响。这些改革内容，包括与审计工作紧密关联的财政体制、金融体制、 国有资产经营管理体制、投融资体制、生态文明建设的改革，也包括与审计不是直接关联的领域改革，都会直接或间接影响审计的职责范围、监督对象、行为方式等 多个方面。同时，国务院又提出了对所有的财政资金和国有资产实现审计监督的全覆盖，对审计提出了巨大需求。因此，改革的内容和需求大大拓宽了审计领域，同 时也对审计的理念、重点、深度、效率、质量等提出了更高的要求。

二、培育适应国家治理现代化的审计理念

（一）坚持市场化改革方向的理念，促进市场经济发展

《决定》指出，经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。这一重大理论观点 是思想观念上的重大创新和突破，肯定了市场经济本质上是市场决定资源配置的经济这条规律，明确了深化改革的市场化方向，其核心精神是坚持资源配置市场化。 审计要贯彻落实资源配置市场化精神，首先在观念上，要深刻领会决定关于资源配置市场化的基本精神，树立坚持市场化改革方向的理念，保持与市场化改革方向的 相向性，要明确反腐败与坚持市场化不矛盾，规范政府过度干预、监管不到位、市场体系不完善等造成的寻租腐败问题是反腐败的重要内容，也是市场化要求的市场 公平、秩序的基本要义。其次在实践中，要发挥审计推动深化改革的“催化剂”作用，绝不能成为阻碍改革的“固化剂”。在没有法律规制或者在法律规制明显滞 后，与市场化改革明显抵触时，认定、处理、研究问题、提出建议等方面，对市场主体、经营范围、融资能力、救济方式、权利内容等，凡是未明确禁止的一般不应 认定为违法违规，切忌固守计划管控性思维，认为凡是没规定的就是不能做，就是违法违规。

（二）紧扣权责中心化取向的理念，推动政府职能转变

政府职能转变是市场在资源配置中起决定性作用的重要条件，包括不越位和不缺位两方面。不越位就是要大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规 则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化；不缺位就是要求在弥补市场失灵，保持宏观经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监 管，维护市场秩序，推动可持续发展，促进共同富裕等方面，政府的职责和作用则要加强。《决定》强调，必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管 理方式，增强政府公信力和执行力，其基本精神就是政府职能有限化。审计要贯彻政府职能有限化这一精神，要树立紧扣权责中心化取向的理念，紧紧围绕政府职能 转变，以权责为中心加强审计监督，关注“越位”、“缺位”问题，着力反映公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，促进理好财、用好权、尽好 责，努力实现对公共资金、公共权力、国有资产和资源监督，发挥审计的权力运行“紧箍咒”作用,推动有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究的权责 运行机制，推动政府职能转变。

（三）坚持运用法治化思维的理念，促进依法治国

市场经济是法治经济。《决定》强调，建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，要求维护宪 法法律权威，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究；深化行政执法体制改革，建立权责统一、权威高效的行政执法体制；完善行政执法程序，规范执法自由裁量 权，加强对行政执法的监督，全面落实行政执法责任制和执法经费由财政保障制度，做到严格规范公正文明执法。其基本精神就是国家治理法治化。 审计作为政府组成部门，提升自身的法治能力理所当然，作为监督机构，推进法治中国建设则是职责所系。在认识、思考和处理问题时，审计机关和人员必须树立坚 持运用法治化思维的理念，在实践中切实运用法治化思维。对内，审计机关加强法治精神和理念的培育，加强审计实践的法治化、规范化，严格依照宪法确立的依 法、独立原则进行审计监督，主动防范自身权力的滥用,做到不越位、不错位；对外，审计机关遇到的具体问题，坚持罪刑法定、权力清单、行政限权、公民赋权、 依靠证据说话、取证规范化、证据不足作出有利于对方当事人等处理，做到依法行政，依法监督，推动依法治国。

（四）保持视野全球化的理念，促进对外开放

以开放促改革是推动中国改革的基本策略。适应经济全球化新形势，必须推动对内对外开放相互促进、引进来和走出去更好结合，促进国际国内要素有序自由流动、资 源高效配置、市场深度融合，加快培育参与和引领国际经济合作竞争新优势，以开放促改革。其基本精神就是发展视野全球化,发展开放型经济。当前，经济全球化 深入发展的总趋势没有改变，但经济全球化的驱动力、世界经贸格局、国际产业竞争与合作的态势、我国参与经济全球化的基础、条件和布局、国际社会对我国的认 知和期待，都正在发生重大变化。这些变化既给经济社会发展注入了新的动力和活力，也增加了经济社会管理新的课题。在改革开放的大环境下，面对新事物、新情 况、新问题，审计视野就不能仅局限于国内，而要始终保持全球化的视野，不断创新吸收国际先进理念，结合中国实际，认识审计规律，推动审计监督的范围、内 容、重点、领域、方式、手段等的变革，在全球化环境下发挥国家利益捍卫者的作用。

（五）提升复合化认知能力的理念，服务顶层设计

全面深化改革不是某个领域某个方面的单项改革。经济、政治、文化、社会、生态文明各领域改革和党的建设改革紧密联系、相互交融，任何一个领域的改革都会牵动 其他领域，同时也需要其他领域改革密切配合。如果各领域改革不配套，各方面改革措施相互牵扯，全面深化改革就很难推进下去，即使勉强推进，效果也会大打折 扣。因此，需要加强各项改革的关联性、系统性、可行性研究，体现了深化改革路径系统化的精神。审计要适应深化改革路径系统化精神的要求，为顶层设计服务， 就必须在认识、处理问题时要有系统化的思考，提前展望、超前思维、提前谋局，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对体制机制等牵连多方面、影响全局的问题，应 当从经济、政治、文化、社会、生态、党的建设等方面综合考虑，全面认识问题，提出政策建议。这对审计提出了更高的要求，而审计力量不足、能力欠缺问题，特 别是大数据时代下的综合知识不足、审计综合技能有限，成为影响作用发挥的瓶颈。要突破这一瓶颈就必须提升努力提升审计机关和人员的复合化认知能力，最主要 的是知识综合化、手段信息化。

（六）发挥反周期调控作用的理念，保障改革安全

《决定》指出，改革开放只有进行时、没有完成时。面对新形势新任务，必须通过全面深化改革，着力解决我国发展面临的一系列突出矛盾和问题。同时要求，设计改革 措施胆子要大、步子要稳，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风 险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。其精神要义为改革风险底线化，即深化改革要守住不发生区域性、系统性风险的底线。作为经济监督者，审计要为改革 开放保驾护航，发挥经济的“安全员”作用，就应当充分利用其独立地位，树立发挥反周期调控作用的理念，即在经济繁荣时期注意揭示衰退风险，提出防范风范建 议，在经济面临下行压力时期注意提出解决办法，在经济平稳时期注意评估政策效果，发现苗头性、倾向性问题，提出化危为机的策略。

三、探索推进国家治理现代化的审计路径

（一）围绕功能特性和资金投向开展审计，促进实体经济发展，维护公平正义

围绕不同对象、机构、项目、政策不同的功能特性进行审计，紧紧跟踪资金实际投向，查核问题，提出建议，促进实体经济发展，维护社会公平正义，是审计推进国家 治理现代化的重要路径。如在金融审计中，分析各类金融机构的功能特性有助于突出重点、发现问题和客观评价，对商业性金融机构，重点关注其市场配置功能的实 现情况；对政策性金融机构，重点关注其是否较好地实现了弥补市场失灵、机制不足功能,支持烫平经济周期波动,发挥逆周期调控功能的目标；对互联网金融等新 型金融，重点关注其引导创新功能，促进传统金融的升级变革，对竞争合作的影响等。同样，在对社保、资源、环境、投资等政策落实审计中，要把握审计对象、主 营业务、重大资金、特色产品以及区域特征等特点，吃透三农政策、区域政策、环保政策、民生政策、创新政策等，以资金为主线，查处问题，提出建议，推动落 实。

（二）围绕职能转变和履职尽责开展审计，推动职责全面正确履行

全面正确履行政府职能是建立法治政府和服务型政府的基本条件。职能转变是深化行政体制改革的核心，是全面正确履行政府职能的基础。减少行政审批是职能转变的 突破口。对党政机关和国有企业领导人的经济责任审计，是推动政府职能转变，促进正确履行政府职能、实现国家治理现代化的重要途径。审计中，以真实合法效益 审计为基础，紧紧围绕职能转变和履职尽责进行，通过对重大决策部署落实、个人职责履行、重点工作推进、内部控制和风险控制建设等方面的审计评估，着力反映 公共资金使用、公共权力运行和公共部门履职尽责情况，推进责任追究，健全纠错制度。重点关注行政审批制度的落实情况，查处越位和滥用职权问题；重点关注战 略规划制定、市场监管和公共服务职能的执行情况，查处滥用职权和玩忽职守问题；重点关注背信失职型违法违纪造成国有资产流失问题；重点关注中央和地方政 府、上级与下级部门、不同部门之间存在的职能交叉重复和监督空白等不协调问题，提出合理界定中央和地方政府、上级与下级部门、不同部门之间职能的政策建 议。

（三）围绕风险分布和风险传递进行审计评估，防范系统性风险

审计要发挥经济发展“安全员”的作用，为深化改革守住不发生区域性、系统性风险的底线提供保障，必须及时发现和反映风险的累积，以独特视角、独立精神提出政 策建议，防范系统性风险的爆发。重点关注系统性风险，一是关注来源于市场自身发展、演进过程中的风险，包括市场本身、微观主体、宏观调控、金融监管不完善 带来的风险等；二是关注来源于系统内在本身和转移的风险，如顺周期问题、“大而不倒”、不同领域、机构、市场、区域之间的风险传递问题等；三是关注来源于 制度转轨过程中出现的风险，即改革开放的风险，如引进外部竞争与冲击压力下引起的过度竞争问题，金融机构更加偏向于高风险高收益领域出现的金融机构收益率 和风险抵御能力下降问题，资产市场的扩张与虚增产生类似于货币扩张的效应问题，等等。

（四）围绕权钱交易和背信失职查处违法违纪问题，服务反腐倡廉

腐败问题与市场经济不相容，与推进国家治理体系和治理能力现代化不相容。要提高科学执政、民主执政、依法执政水平，深化党的建设制度，为改革开放和社会主义 现代化建设提供坚强政治保证，必须反腐败。审计要发挥国家利益捍卫者、公共资金守护者、权力运行“紧箍咒”、反腐败利剑的作用，当前要紧紧围绕权钱交易、 背信失职查处违法违纪问题，重点查处在贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、内部交易、操作市场等侵害公职人员廉洁性、造成国有资产流失的问题，促进完善不敢 腐、不能腐、不想腐的法律体系和长效机制。

（五）围绕治理体系和内部控制查找制度漏洞，推动完善治理体系

国家治理体系和治理能力现代化是一个系统工程，需要不同社会主体共同参与，采取多种方式共同构建，需要理念的变革和实践的检验，其初步定型需要较长时间，而 其完善则永无止境。审计要在国家治理现代化过程中发挥积极作用，要以决定精神树立理念支撑，加强自身治理体系建设，提升自身治理能力；同时在审计中要以被 审计单位的内部控制为抓手，关注被审计单位治理体系和内部控制存在的漏洞，推动被审计单位完善实质有效的治理体系和内部控制。通过这种方式，由点到面，积 少成多，促进国家治理的现代化。

（六）围绕法律适用加强审计质量控制，推动依法治国

治理法治化是推进国家治理现代化、建设法治中国的基本精神和要求。要实现国家治理法治化，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法 治政府、法治社会一体建设。审计要在推进依法治国中发挥积极作用，一方面在于按照宪法确定的依法、独立原则进行审计监督，不越位、不缺位，查处违法违规问 题，惩戒有关单位和个人，维护宪法法律的权威，此为表面；另一方面在于加强审计质量控制，准确把握宪法、法律精神和条文真义，努力提升解释和适用法律的水 平，使得审计定性符合公平、正义的理念，防范审计风险，提高审计公信力，传播法治精神，此为实质。表里一致，则审计在推进法治中国建设的作用才能发挥到最 大。（张平）