解析“国务院领导小组”：完成部委做不到的任务
“超部级机构”的国务院领导小组
8个领导小组近期调整了负责人
【国务院篇】
近日，国务院接连发布通知，调整一些领导小组组成人员。比如，李克强接替温家宝，出任国家应对气候变化及节能减排领导小组等。
国务院领导小组通常被称为议事协调机构，这样的机构，国务院现在有30多个。10年前，小组的数目曾达85个。
国务院领导小组级别很高。在有限的公开活动中，能完成某一个部委不能完成的任务。
在地方各级党政机关，也均有数量庞大的各类领导小组。除了发挥一定作用外，有些则存在设置随意、越界干预日常机构的行政事务等问题。
对此，学界和实务界呼吁，领导小组情况在政府网站上进行公开。
近期，有8个国务院领导小组调整了负责人，新任组长都是今年3月新上任的总理和副总理。
有长期的有临时的
不少组长由总理或副总理担任，副组长一般是主要负责部门的一把手，组员多是各部委负责相关工作的副手
近日，李克强接替温家宝，出任国家应对气候变化及节能减排领导小组、国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组和国务院西部地区开发领导小组的组长。
汪洋接替回良玉，任职国务院扶贫开发领导小组组长。这个成立于1986年的“小组”，由近30个军、政部门组成，负责全国的扶贫开发工作。
马凯任职的两个领导小组，“年龄”比较小。其中，国务院农民工工作领导小组是今年新成立的，马凯是第一任组长。国务院促进中小企业发展工作领导小组成立于2009年，首任组长张德江。
以上领导小组，都是国务院的议事协调机构，长期存在。
而由张高丽担任新组长的两个小组却有不同。这两个小组虽然都是今年新设立的，但是寿命将很短。分别完成第一次全国地理国情普查和第三次全国经济普查之后，将撤销。小组成立的文件上，明确规定它们不是国务院议事协调机构。
根据国务院的规定，只有面临十分重要、牵扯面较广的跨部门长期性的协调工作，才会设立相应的议事协调机构。在设立一些临时性领导小组时，会特别说明该小组在完成工作后自动撤销。
不管是否属议事协调机构，在南开大学周恩来政府管理学院周望看来，国务院领导小组都属于“超部级机构”。
总理担任组长的小组，成员通常“配置更高”。以国家应对气候变化及节能减排工作领导小组为例，组长是李克强，副组长是副总理张高丽和国务委员杨洁篪。成员有一位是国务院副秘书长，其他为各部委一把手。
除了不少组长由总理或副总理担任，副组长一般是主要负责部门的一把手，组员多是各部委负责相关工作的副手。其组成部门经常涉及数十个，有时还涉及军队和两院。
比如，新成立的农民工工作小组涉及发展改革、教育、科技等29个部门，副组长是人力资源和社会保障部部长尹蔚民等。这个小组的办公室在人保部。
国务院换届之后，这些领导小组都会进行大面积的人员调整。周望告诉记者，如果相关部长或副部长出现人员变动，或者工作需要，这些领导小组也会随时调整成员名单，一般通过内部文件通知，外界不容易知晓。
国务院领导小组的设置和审批一般比较严格。2008年，中央编办还进一步明确和严格了议事协调机构的设立审批程序。
截至目前，国务院议事协调机构有30多个。2008年政府机构改革时确定了29个。此后，又成立了促进中小企业发展、农民工工作等领导小组。
完成部委做不到的任务
总的来看，国务院领导小组“有利于减少层级，提高效率”
记者查询发现，公开报道涉及这些领导小组时，主要是一些会议。通常为一年一次，有的甚至更少。
以国家应对气候变化及节能减排工作领导小组(以下简称减排小组)为例，这个小组上次出现在公众视野，是在2011年7月19日。之前的一次会议，出现在2009年。
长期研究领导小组的周望发现，领导小组平时比较沉寂，到了相应工作需要的时刻才动起来。
但在有限的公开活动中，领导小组能完成某一个部委不能完成的任务。
比如减排小组2011年7月19日的会议，审议并原则同意了“十二五”节能减排综合性工作方案，以及节能目标的分解方案。
前副总理曾培炎曾撰文称，有的重大任务一个部门难以完全统领，这就需要建立跨部门协调机制。总的来看，“有利于减少层级，提高效率”。
国务院领导小组有不少下设办公室，负责办理日常的工作。
国务院扶贫办，就是国务院扶贫开发领导小组的办公室。扶贫开发的政策、规划的拟定和实施，对贫困人口和“贫困县”的扶持标准，以及扶贫资金的分配等，都由扶贫办负责。
据周望介绍，国务院层面成立议事协调机构之后，地方各级政府通常也会成立对口的机构。比如，减排小组成立后，河北省成立了各级应对气候变化及节能减排工作领导小组。7月8日，安徽省岳西县发布通知，宣布该县节能减排及应对气候变化工作小组成立了。
少数领导小组，如西部地区开发、振兴东北等老工业基地等小组，只在相关省市设置对应的机构。
学位委员会、能源委员会只在省级政府设立对应机构。空中管制委员会和关税税则委员会只存在于中央政府。
【地方篇】
地方领导小组有清理有增设
一些地方领导小组设置随意，有的推广足疗
地方上也会成立领导小组。这些小组有的为对应中央相关的领导小组，有的则是地方根据需要自行成立的。
成立“只要发个通知”
研究者发现，地方政府对领导小组的设置，所掌握的灵活性更大，一般只要发个“通知”就可成立，因此数量也更为庞杂。
2012年，湖南省石门县所街乡一次性成立38个工作领导小组。
2007年，浙江省要求清理规范议事协调机构，杭州市萧山区编办的吴焕根在政府内网上搜索发现，区委、区政府议事协调机构和临时机构多达235个。
这些领导小组五花八门。
陕西省某市曾于2006年成立“推广足疗保健工作领导小组”，并且各县区、乡镇街道，也纷纷成立。这些小组在成立之初即受到争议，如今已销声匿迹。
某地有环保工作领导小组。河道需要整治时，又成立某区域或某河道整治工作领导小组。有了信访工作领导小组，又建立了“网上信访”工作领导小组。
“绝大多数地方政府对自身到底设了多少个领导小组都说不清楚。”周望介绍，实际上，地方上的许多领导小组都是“纸上机构”。从发文件成立，到发文件撤销，期间可能从未正式运行过。
“越界干预日常机构”
领导小组一般都要由党政主要负责人担任，他们常常身兼数职。
所街乡的38个领导小组，组长分别由党委书记和乡长担任，人均19个组长头衔。还有比他们“更累的”。网友发现，2009年，浙江省岱山县一位县委副书记被安排担任近40个领导小组的组长。
周望告诉记者，许多通过日常工作会议就可以研究解决的问题，也要经领导小组的会议研究，兼职过多，开会过多占用了他们处理日常工作的时间。
因命名时要体现小组的职能，有时候它们的名字会很长。湖北的一个领导小组名称长达42个字，该省某县一个关于景区环境治理的领导小组的名称更长，有63个字。有网友评价：章都刻不下。
在研究者看来，这些还不是地方政府领导小组“泛滥”导致的主要问题。
周望告诉记者，因为这些小组负责人一般都是地方党政负责人，小组权力大，运作随意，经常越界干预日常机构的行政事务。
据报道，上述“推广足疗保健工作领导小组”，曾下发红头文件剥夺公安机关执法权，严禁其进入足疗店检查。还要求执法行动必须由市总工会牵头，而工会是不具有执法权的群众团体。
2009年，湖北某县卷烟市场整顿工作领导小组曾下发文件，要求全县所有行政机关和事业单位公务用烟一律实行政府集中采购，还规定了用烟考核任务。在上级和舆论的影响下，县政府发文撤销了这份文件，理由是领导小组是临时性行政机构，不得以本机构名义制定规范性文件。
周望还表示，领导小组不具有行政主体资格，一旦出现行政违法，也不能以领导小组做被告来提起诉讼。
砍得多剩得多
对于一些乱象，近年来，地方各级政府也有相应动作。
但小组还是有很多。
广西南宁2009年对此前14年政府发文成立的领导小组进行清理，清理之后，还有240个。同年，海南省撤销议事协调机构72个，保留112个。2008年，杭州市萧山区撤销临时机构81个，经过调整，还有134个。
一边是清理，一边又在增设。
10年前，广西大化县一次性撤销100多个领导小组，只保留4个。但是近年来，一些新的领导小组设立起来，涉及学校布局调整后闲置校园校舍的处置、农村小额人身保险推广等工作。
研究者们认为，这与长期盛行的“运动式治理”模式有关，遇事习惯于设立“领导小组”，这是一种“官场文化”和“行政陋习”。
浙江大学公共管理学院政治学教授郎友兴分析说，这个流程通常是，事件出现→上级重视→成立专项治理领导小组→召开动员大会→制定实施方案。
“这种模式没有带来相应的人员增加，因为领导小组成员是兼职的。”周望说，但这不符合公众对政府机构的审美，并且这种治理方式会产生大量不必要的精力消耗，不利于政府的日常运行。
地方也有相应动作。天津等地规定，尽量减少议事协调机构的设置，凡工作可由现有机构承担或者协调解决的，不再另设协调机构。
学界和实务界则希望，领导小组情况能在政府网站上公开。现在，这些情况很难在政府网站上查询到。