国务院部署依法行政：政府法无授权不可为

作为现代良序社会的有力保障，被称为“天下之程式，万事之仪表”的法律，早已深入人心。从上世纪九十年代市场经济制度的确立，到十五大将“依法治国”视为治国方略，二者在基本相同的时间阈内渐进。法因时而立，因时而进。历史不断前行，法治只有跟上实践的脚步，才能发挥引领和推动社会进步的作用。

这一次，党的十八届四中全会绘就了全面推进依法治国的蓝图，提出“建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家”的总目标，明确“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”的任务。“党的领导”、“依宪治国”、“党内法规”、“于法有据”、“司法公正”等关键词，成为我国走向法治国家进程中最有力的核心保障。

市场化、法治化不可阻挡，如何让经济法律的制定更具科学性、前瞻性、系统性，如何在法律实施中具有灵活性？且看国务院和各部委如何始于足下。

国务院：深化行政执法体制改革解决权责交叉问题

十八届四中全会后，各部委开始部署落实会议精神。

10月24日，国务院总理李克强主持召开国务院党组会议，学习贯彻党的十八届四中全会精神，研究部署推进依法行政建设法治政府工作。

会议要求接下来重点依法推进政府职能转变、加强和改进政府立法、深化行政执法体制改革三个方面的工作。尤为值得注意的是，会议要求坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。

中国政法大学教授、中国行政法学研究会会长马怀德对《每日经济新闻》记者表示，政府的自身建设、行使宏观调控的职能以及民生领域都是重点立法领域。并且，当重大的改革决策作出之后，要抓紧时间修改与改革决策不适应的相关法律法规，保证改革在法治的轨道上进行，或者通过法治的方式实现改革的目标，做到立改废释并举。

推进政府职能转变

国务院会议要求，依法推进政府职能转变。继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。

“全面推进依法治国首先要加快建设法治政府，而法治政府核心问题就是政府职能转变与调整的问题。”马怀德表示。

马怀德解释说，以往政府承担了过多的职能，与目前的法治政府及市场经济下的要求不相符，所以要加快转变政府职能。“加快转变政府职能也是十八届四中全会提出的加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的重要内容。转变政府职能对法治政府建设，包括服务型政府建设都具有非常重要的意义。”

根据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室公布的情况，一年多来，国务院先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定等事项。

此外，会议还要求，深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。全面推进政务公开，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公信力。

“深化行政执法体制改革是全面推进依法治国、加快建设法治政府的迫切要求。”国务院法制办公室副主任、中国法学会副会长袁曙宏认为，深化行政执法体制改革涉及面广、工作量大，任务复杂艰巨，关系到各级政府所属大多数部门和数百万行政执法人员，必须以更大的勇气和力度积极稳妥予以推进。

“过去执法多为‘九龙治水’，一个问题可能是多个部门在分头执法。”马怀德说。他表示，下一步要落实四中全会的精神，迈出实质性的步伐。通过立法、体制改革的方式，解决长期以来多头执法，分部门执法所带来的问题。

推动重点领域立法

需要特别注意的是，国务院会议要求，加强和改进政府立法，健全政府依法决策机制，主动适应改革和经济社会发展的需要，坚持立改废释并举，推动重点领域立法，做到重大改革于法有据、决策和立法紧密衔接。

就重点领域立法而言，马怀德对《每日经济新闻》记者表示，首先应该是政府的自身建设，包括应该尽快制定行政组织法、行政程序法、问责法、信息公开法等。

“另一个就是政府行使经济调节、宏观调控方面的重要职能。”宏观调控方面要加强立法。利率、价格、投资以及税法方面的调控手段，都应属于重点领域的立法范围。马怀德说，还要注重社会管理、公共服务方面的立法。

此外，会议强调要严格规范公正文明执法，所有行政行为都依法办事、程序正当。各级政府及工作人员要带头遵守宪法和法律，不断提高法治意识和依法行政能力，用法治引领改革发展破障闯关、推动民生改善和社会公正。

在马怀德看来，正确处理改革与法治的关系，实际上就是要法治先行、立法先行，以引领和推动改革。

“当重大的改革决策作出之后，要抓紧时间修改与改革决策不适应的相关法律法规，保证改革在法治的轨道上进行，或者通过法治的方式来实现改革的目标。”他说，先改革还是先立法？最好的做法是先立法后改革。但在完成有一定困难的情况下，至少要同步进行。即改革的同时同步进行立法或者修法，立改废释并举，改革和法治同步发展。

商务部：大幅削减审批权新外资法正起草

每经记者周洲发自北京

主题为“依法治国”的党的十八届四中全会于10月23日闭幕。

10月24日，商务部党组书记、部长高虎城主持召开党组会议，专题传达学习十八届四中全会精神。

高虎城要求，全体商务干部要切实把思想和行动统一到中央关于全面推进依法治国重大决策部署上来，坚持在党的领导下，在法治轨道上履行商务工作职责，并提出了8项具体要求。

就此，《每日经济新闻》(以下简称NBD)记者对商务领域如何坚持“依法治国”专访了社科院国际法研究所国际经济法室主任、研究员刘敬东。

推进商务法律建设

NBD：商务部对商务系统依法行政的要求是，大力推进商务法律建设，使商务领域形成完备的法律规范体系、高效的依法行政体系、严密的监督体系和有力的法制保障体系。您如何看待商务部提出的“依法行政”？

刘敬东：今年上半年(6月9日)，国务院办公厅发布了《关于进一步加强贸易政策合规工作的通知》。根据这个通知，如果地方政府发布与贸易有关的措施和文件，要求送商务部进行合规性审查。这是中国入世十多年来，为了更好履行WTO义务和承诺，出台的具体切实可行的政策。

在贸易政策合规方面，我国还处于起步阶段，一些地方和部门在制定与贸易相关的政策和规章制度方面做得不是很好。

比如说，有些地方政府给予某些行业优惠政策时，没有考虑到土地、税收、银行贷款等优惠政策有可能触及WTO的补贴规则，会被WTO视为禁止的补贴。现在，地方政府贸易政策合规还处于起步阶段，也会逐步推开这项工作。

NBD：中国吸收外资正在尝试负面清单登记制。这是否需要清除很多部委规章以及不适应经济发展的法律？您如何看待和建议《外资法》的制定？

刘敬东：准入前国民待遇和负面清单是国际投资法的最新发展，其指导思想是尽可能少地对外资进行限制，以列出禁止性投资行业名单的做法，来实施外资登记制度。只要不是负面清单涉及的领域，都该对外资无条件开放。

长期以来我国实行政府主导和管理经济的做法，现在正逐步向以市场调节为主的管理模式转变，不宜操之过急。具体做法可以是，在试验区试验成功的、考虑成熟的，应尽快推行负面清单；有一些条件还不成熟、某方面缺乏经验的，待经验丰富之后再推开。以自贸区、个别行业审批改革作试点，推行负面清单，这种做法比较稳妥。

对于统一的《外资法》，商务部目前正在起草新外资法草案，将《公司法》和涉及外商投资的三部法律(简称“外资三法”)合并，出台一部管理外国投资公司和国内公司统一的法律。这是大势所趋。

对外商投资多头管理的问题，相信在修订外资法和制定统一的公司法时，会考虑到管理职权的分配问题。

正完善对外投资管理

NBD：前段时间，我国对反垄断法的执行在国际上引来一些不同的声音。不知您如何看这个问题。国际上通行的反垄断法的执行跟我国有什么差异呢？

刘敬东：中国实施《反垄断法》对内对外是一致的。从目前已经发生的案件来看，对内外是一视同仁。

反垄断法不是多头管理，不同的垄断行为根据性质不同，由不同的部门(国家发改委、商务部、国家工商总局)管理。

中国《反垄断法》的制定充分借鉴了欧美经验。相关部门在执法过程中，充分给予受调查企业辩护权，每一个程序和步骤都是透明的。

当然中国的反垄断法也不是尽善尽美，还有一些条款和地方待商榷。随着国内开展反垄断工作经验越来越丰富，今后也会作出一些修改和完善。

NBD：中国对外投资方面，现在也在尝试负面清单制。但是现在并没有统一的《对外投资法》，还是多头管理为主导。商务部在传达学习四中全会精神时，提出加强涉外法律工作，运用法律手段维护海外投资权益，切实保障我国“走出去”人员和企业的人身及财产安全。对这个问题，您是如何看待的？

刘敬东：就商务部来说，其最新颁布的《境外投资管理办法》已经大幅减少了审批事项。这是重大的举措。商务部在这方面已经做了很大改进。

对外投资法的管理指导思想和原则是鼓励企业对外投资，并维护中企在外海投资的利益。这个目前还在研究阶段，提出制定《对外投资法》只是建议，还没列入立法规划中。

目前，对外投资确实还是多头管理。需要审批的项目不仅要经过商务部，根据不同的行业和金额，还得经由国家发改委、海洋局、外交部、农业部、工信部等。现在正在进行的改革是中央部委的审批权下放。随着法治国家建设的逐步推进，对外投资管理也会逐渐完善。

国税总局：新税收征管法修订6年年底有望审议通过

每经记者金微发自北京

10月23日晚和24日下午，国家税务总局连续召开党组会议，传达学习党的十八届四中全会和习近平总书记重要讲话精神，部署税务系统贯彻落实措施。国家税务总局党组书记、局长王军表示，切实增强在依法治国基本方略下做好税收工作的责任感和使命感，让依法治税生命线深深扎根全系统。

十八届四中全会提出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。对财税工作而言，立法先行将成为依法治国下推动改革的前提。由于目前税收领域的法治建设很多尚属空白，有财税学者向《每日经济新闻》记者表示，财税作为国家治理的重要基础，预计财税立法将是重中之重，多项税收立法的工作也将加快。

财税法治建设留空白

2014年8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改预算法的决定。预算法修订始于2004年，十载春秋，历经四审，终于尘埃落定。

但是，也要看到财税领域的法治建设尚有很多空白，以税收法为例，我国现行共有18种税，但只有3种税出台了法律，其他都是暂行管理条例。

另外，部分法律存在滞后等问题。以目前使用的《税收征管法》为例。从启动修订到现在已经6年，该法依然“难产”，主要原因在于各方在“涉税信息共享”等内容上难以达成共识。去年6月7日，《税收征管法修正案(征求意见稿)》由国务院法制办公室公布，该法的最终出台，还需要由国务院在条件成熟时提请全国人大常委会审议。

财政部长楼继伟此前在《求是》杂志撰文称，《税收征管法修正案》正在作最后阶段的意见征求和修改。按目前的修法进程，今年年底前有望提交国务院常务会讨论通过，“最快在12月全国人大常委会会议上审议”。

有多年财税法律工作经验的北京市华税律师事务所主任刘天永告诉《每日经济新闻》记者，税收征管法只是其一，由于多数税种只是暂行管理条例，而且规定比较简单，在实际操作中，很多没法直接使用，只能靠税务总局不断发通知来解释，“这种解释在实际的效果中也有造法的功能，税务机关既征税又立法，容易对纳税人的权益造成侵害。”

他提到，由于不是正式法律，管理办法没有包容性，新事物发生后找不到法律依据，比如电商该不该征税就遇到这个问题。

国税总局：完善税收法律体系

十八届三中全会对财税改革提出，“必须完善立法，建立现代财政制度”，财税领域的立法工作正在加快，除了预算法修订通过外，《税收征管法》的修订工作也在加快。

今年6月30日，中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》，税制改革主要内容是推进“六税一法”改革，其中“一法”便是修订《税收征管法》，而个人所得税、房地产税等改革都与修订《税收征管法》密切相关。

由于十八届四中全会以依法治国为主题，对全面推进依法治国作出战略部署，预计税法的立法工作将会进一步加快，并初步形成我国的税法体系。

中国政法大学财税法研究中心主任施正文在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，完整的财税法体系应当包含四部分：完备的财税法律规范体系、高效的财税法治实施体系、严密的财税法治监督体系以及有力的财税法治保障体系。“十八届四中全会不仅为我国法治财税建设提出了目标，也提供了指导依据。”

王军在国税总局党组会议上也强调，税务系统作为行政执法部门，要在践行依法治国基本方略上作表率，不断提高依法行政水平，带动和促进广大纳税人乃至全社会提高税法遵从度。要推动税收立法，完善税收法律体系。

另外，楼继伟此前表示，目前除抓紧修订《税收征管法》，促进依法治税，同时也为个人所得税和房地产税改革创造条件。按新一轮财税改革路线图，税制改革以“六税一法”为要点推进。财政部、国家税务总局已出台资源税费改革一揽子方案，将于12月起实施。

国家粮食局：确立依法治粮

每经记者张雯发自北京

从发出动议到公布草案、再到征求意见已经10年有余的《粮食法》，有望在十八届四中全会后提速立法进程。

近日，国家粮食局召开党组扩大会议，提出要全面推进依法治粮，加快法治粮食建设，积极推进《粮食法》立法进程，着力提升粮食流通法治化水平。

事实上，在国内粮食领域，尚无一部完整的法律进行约束，现行粮食管理是依据《粮食流通管理条例》而进行，就法律地位而言，并未上升到“法治”高度。

“现行粮食管理还处于分散执法状态，而《粮食法》出台将有助各级粮食行政管理部门更加集中执法权力。”一位地方粮食系统人士告诉《每日经济新闻》记者，“这将使‘依法治粮’有更加明确的责任人和工作目标”。

《粮食法》尚未出台

2012年2月21日，国务院法制办公布《粮食法(征求意见稿)》，向社会各界征求意见。但目前《粮食法》还是没有出台。

今年全国“两会”期间，广西代表团30余名全国人大代表联名提交了一份加快制定《粮食法》的议案。

议案指出，粮食安全是关系到经济发展、社会稳定和国家自立的重大战略问题。为促进粮食生产、流通、销售等环节的规范、有序，确保粮食安全，必须进一步加快《粮食法》的制定进程。

《粮食法(征求意见稿)》针对市场配置粮食资源、粮食生产保障、粮食流通保障、粮食质量安全保障、粮食调控与储备、粮食产业支持与发展等几大方面都作出了法律规定，然而，由于对若干争议较大的议题征求意见稿尚无明确界定。

“按照征求意见稿，粮食储备企业不得利用储备粮进行经营活动，不得从事其他违反国家粮食政策和规定的活动，就这一条而言，利益牵扯巨大，各种声音也很多。”上述粮食系统人士告诉《每日经济新闻》记者。

今年全国“两会”后，《粮食法》立法工作明显提速。在全国人大常委会工作报告中，制定粮食法被列入了今年常委会立法工作计划，今年6月中旬，全国人大常委会副委员长吉炳轩带队赴江苏进行粮食法立法调研。据了解，这是对粮食主产区的一次调研，而根据《粮食法》立法设计，保障粮食供给能力、调动主产区和粮食生产者的积极性、以及分清产区和销区的责任，都是意欲涵盖的重点环节。

粮食流通法治化

按照十八届四中全会的部署，粮食管理也将进入更加法治化的通道。

国家粮食局党组扩大会议提出，要全面推进依法治粮的实施意见和工作方案、推进法治粮食建设，全面提升粮食流通法治化水平。

事实上，粮食管理法治化涉及到多社会角色的管理。对于粮食生产者而言，《粮食法》有助于防止耕地“非粮化”、通过粮食优势功能区利益补偿机制持续刺激粮食生产者的积极性；对于粮食经营者而言，有望通过《粮食法》获得粮仓建设、粮食加工能力建设、收购资金 金融 扶持的法律依据等。

据了解，下一步国家粮食局将全面落实依法行政，按照“法定职责必须为、法无授权不可为”的原则，健全依法决策机制，全面推进粮食政务公开，着力营造粮食经营者守法诚信经营环境。加强粮食行业自律，规范企业经营行为，加快建立粮食经营者信用信息平台，依法查处违反国家粮食政策、坑害农民和消费者利益、损害国家利益的涉粮案件。