国企改革政策措施落实跟踪审计面临的挑战及对策研究

在全面深化改革背景下，国家审计机关加强了对中央重大政策措施和宏观调控部署，特别是稳增长等政策措施贯彻落实情况的跟踪审计。针对国企改革政策措施的落 地，结合国家国有企业自身改革引发的变化，国企改革的政策跟踪审计将面临维护国有资产安全、保障决策部署落实、审计资源有限等挑战。笔者基于自身实际工作 分析了在审计过程中挑战的形成机制，并提出了相应的改进对策。

一、国企改革与政策跟踪审计的关系

《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》对深化国有企业改革作出了顶层设计和全面部署，国有企业的功能定位和监管体制将发生深刻的变化，国企改革将进入新的阶段。同时，十八届五中全会指出，完善各类国有资产管理体制。

根据国有资本的战略定位和发展目标，结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要，国有企业改革主要有以下四个方向：一是国企身份“正名”向非 国有资产敞开大门。即坚持政企分开、政资分开，落实企业自主权，合理增加企业领导人员市场化选聘比例，推动国企与其他所有制企业公开、公平、公正参与市场 竞争；二是重塑国资监管设政府、市场“隔离带”。即以“管企业为主”转向以“管资本为主”，建立监管“权力清单”和“责任清单”，“不该管的依法放权、绝 不越位”；三是高管薪酬“双轨制”国企工资规范化。四是借力国企改革推动“制造强国”。国企应发挥“骨干和表率作用”的六大重点，包括创新驱动发展；新一 代信息技术与制造技术融合；提升品牌价值；加强先进节能环保技术、工艺、装备的研发应用；突出战略重点，以高档数控机床和机器人、航空航天装备、先进轨道 交通装备等为重点；稳步化解过剩产能，加强企业间战略合作和兼并重组。以国内大型发电机装备制造企业为例，电力技术设备已经向“大容量、高参数、低碳化、 系统化、智能化、低维护”的方向转变，常规火电装机逐步减少，水电，风电，太阳能等清洁可再生能源将已经得到了较大发展。

在中央纪委五次全会上，习近平总书记强调：“着力完善国有企业监督制度，加强对国企领导班子的监督，搞好对国企的巡视，加大审计监督力度。”由此可见，加强 对国有企业的审计监督，是保证国有企业正常有序运行的关键环节，对于国企改革和发展具有重大意义。在国企审计监督的执行过程中，国企改革政策措施落实跟踪 审计作为国有企业管理中一项重要制度安排和不可或缺的有效工具，通过依法履行职责，对时效性强的政策“落地”进行保驾护航，发挥预防、揭示和抵御的“免疫 系统”功能。从国有企业改革方向和发展要求来看，政策跟踪审计在以下两方面与其有密切的联系。

一方面是完善现代企业制度。审计机关在审计企业落实国企改革政策的过程中，客观的帮助企业分析管理不到位的原因，帮助企业建立和完善内部管理的各项规章制 度，促使企业内部管控能力得到加强。另一方面是加快国有企业转换经营机制，提高经济效益。企业的核心任务就是提高经济效益，实现股东利益最大化。国企改革 政策审计要对企业效益情况进行剖析，有针对性的提出运营管理方面的建议，帮助企业挖掘潜力、改进管理、缩减成本，从而达到获得改革红利。国有企业改革政策 “落地”过程中，必须依靠跟踪审计监督，以确保国有资产评估的真实性、产权界定的合规性，维护国有资产所有者的权益，优化国有资产投资结构，提高国有资产 运营效益。

二、国企改革政策措施落实跟踪审计面临的挑战

本文以国内大型发电机装备制造企业为例，说明国企改革政策措施落实跟踪审计所面临的挑战。

（一）审计新课题：如何追赶国企“走出去”战略布局

党的十八大报告把实施 “走出去”战略作为全面提高开放型经济水平的重要内容，明确指出：“加快走出去步伐，增强企业国际化经营能力，培育一批世界水平的跨国公司”。国有企业 “走出去”的步伐将越来越快。以国内某一发电机装备制造企业为例，其生产的发电设备除安装运行在国内电站外，还有发电设备远销28个国家和地区。

因此，国家审计工作与国企“走出去”战略布局相适应的过程中已经涉及到了境外审计业务。就目前而言，境外审计尚未完全铺开。面对国内外复杂多变的经济形势， 如何将这类国企境外业务更有效地纳入审计范畴，加强对其境外投资和驻外机构的审计，确保境外国有资产规模、管理和使用情况符合国家政策，以维护境外国有资 产安全是国企改革政策落实跟踪审计的一个崭新课题。

（二）审计新考验：如何保驾护航国企改革政策“落地”企业

改革步入深水区后，往往出现 “议而难决、决而难行、行而难破”等政策 “肠 梗阻”问题。国有企业改革已进入攻坚阶段，在这一过程中，确保政令畅通尤为关键。一直以来，国企改革政策审计着力政策跟踪，重点关注结构调整、自主创新等 政策措施的贯彻落实情况。以国内大型发电机装备制造企业为例，通过工艺开发、工艺试验研究和工艺优化，形成了具有特色的制造工艺技术；形成了以项目管理为 主的生产组织模式，生产组织更趋科学化、合理化；逐步实现了由投资驱动的生产型企业向科技驱动、品质取胜的生产服务型企业转变。

因此，国家审计工作与国企的产业结构调整，自主创新的政策落实情况相适应的过程中已经涉及到政策“落地”评估。目前，国企政策评估作为一项具有政治意义的研 究活动，任何主体在评估调查时，都会加入自身的价值判断。因此，有效的评估尚缺乏客观公正、科学合理的政策审计评估方法。

（三）审计新挑战：如何螺旋式上升适应国企改革政策目标

从1978 年至今，国有企业改革走过了 30 多年的曲折历程，国有企业的改革方向逐渐明晰。以国内某一大型发电机装备制造企业为例，根据国家对国企改革的价值取向，一般分为三个阶段：1978 年到 1991 年为经营权改革阶段，该阶段目标是扩大企业经营自主权，放开搞活企业。1992 年到 2002 年为产权改革阶段，该阶段目标是建立现代企业制度，减轻企业负担。2003 年以来为国有资产管理体制改革阶段，该阶段目标是实现国有经济的战略调整和重组，提高国有经济的活力、控制力和影响力。十八届三中全会提出的国企改革新思路，既延续了增强国有经济活力、控制力和影响力的既定国企改革目标，又正面回应了继续推进国企改革的呼声。

由此可知，国企改革政策的制定、执行和完善是一个螺旋式上升的过程，而其目标的实现也是一个长期、艰难甚至是递进式适应社会主义市场经济发展的过程。因此， 这对国企政策落实情况跟踪审计工作提出了更高的挑战，需要国家审计机关在对国企改革政策的发展脉络有深刻理解的背景下，及时跟进、持续跟踪，提出建议，推 动政策执行的纠偏，从而螺旋式上升实现政策目标。

（四）审计新期望：国企员工对企业改革的参与度提高

国企员工积极参与企业的日常事务已成为国企改革的普遍现象。随着社会经济和政治的不断发展，参与企业日常事务的渠道和方式不断丰富，意识和能力不断增强，因 此，对国企改革政策落实跟踪审计效果期望也相应提高。国企员工希望审计机关既要勇于碰硬，敢于揭露违法违规事实，严肃查处大案要案，更要分析原因，提出深 化改革、完善法治、强化管理的建议，并及时把审计结果和整改情况向社会公开，最终通过审计公告制度的长效机制建立，以便增强政府政务信息的公开性与透明 度，提高员工的参与度。

三、国企改革政策措施落实跟踪审计对策研究

（一）立足宏观经济，合理确定审计路径

作为独立的监督部门，根据国家内外部环境的变化，适应国家和广大民众的需求，制定了包括战略规划、战略目标以及具体措施等在内的战略规划体系，以反映不同历史时期的工作重点。2009年， 审计署提出了“强化管理、推动改革、维护安全、促进发展”的国有企业审计思路，国企改革政策措施落实跟踪审计属于企业审计和政策审计的交叉范畴，而企业审 计又以国企领导人员的经济责任审计为主线。因此，在审计过程中，主要有三方面的路径：一是通过国企改革政策执行过程的审计，揭露阻碍企业发展的各种体制机 制性问题；二是通过国企领导人员重大经济决策的国企改革政策依据审计，注重查找企业经营管理中的以权谋私、失职渎职、贪污受贿、内幕交易等严重违法违纪问 题。三是通过政策审计中审计调查的方法，强调发现国有资产安全、国有企业各业务领域以及国家财政、金融、信息、环境资源等方面的安全问题。这是在国家审计 “免疫系统”理论和国家治理理论指导下的国企政策改革措施落实跟踪审计新阶段。

（二）发挥信息优势，科学选择审计评估方法

国企政策措施落实跟踪审计的过程中，进一步细化审计评价内容，统一审计评价标准，将实证主义的评估方法与价值规范的论证方法相结合，采用统计抽样、分析性复 核、成本效益分析等定量分析法广泛收集数据，采用问卷调查法、内容分析法、结构化访谈法等定性分析方法深入剖析现象，最终运用数据模型和调查事实为支撑， 形成客观可靠的审计结论。同时，应坚持用数字化带动信息化，用信息化推动审计技术方法创新，积极探索行业数据规划，采用“总体分析、发现疑点、分散核实、 系统研究”数字化审计方式，推动审计信息化水平的进一步提高。

（三）适应政策目标，灵活运用审计组织形式

国企改革政策的制定、执行与完善是一个各方参与、互动反馈、螺旋式上升的过程。国家审计机关采取跟踪审计的组织方式，通过对政策的及时跟进、持续跟踪，提出 建议，推动政策执行的纠偏，从而实现政策目标。笔者按照政策的周期划分为两方面进行建议：一是对于时效性较强的国家政策，国家审计机关应强调跟踪审计的及 时性。如对鼓励企业自主创新研发政策审计，以发电机装备制造企业为例，伴随着发电设备装备制造业科学技术的发展，应在关注不同历史时期该行业的科技产品演 变的基础上，着力评估现阶段主导产品的经济型指标与功能性指标，并与投入资金比较，进行绩效审计。二是对于周期较长的国家政策，国家审计机关应主要着眼于 跟踪的连续性。如国企改革中企业结构调整的政策，以发电机装备制造企业为例，由传统化石能源为主朝着绿色环保、低碳和可再生的多元清洁能源方向发展，因 此，这类企业新能源发电装备制造应运而生。当每一次政策制定部门采纳国家审计机关的审计建议用以改良政策，促使政策执行在目标管理、过程管理等方面不断完 善，将会有效实现了推动国有企业在技术创新等方面积极作用的政策目标。

（四）加强队伍建设，培养“通专结合”的政策审计人员

国企改革政策措施落实跟踪审计属于企业审计和政策审计的交叉范畴，因此要求审计人员既要深刻理解国企改革政策的历史变迁过程，同时精通外语，以适应国企“走 出去”战略布局要求的境外审计需要，达到“通识”审计人才的标准，又需要系统学习过企业管理、财务会计、计算机、工程等专业的具有国企工作经历的“专业” 审计人才标准。因此，笔者认为应从以下四方面注重人才吸纳与培养：一是不断充实和培养企业审计专业人才。适当招收具有企业管理、财务会计、计算机、工程等 专业的人员充实政策审计队伍；二是采取选送业务骨干到国有企业监管部门，国有企业，国有企业驻外机构挂职交流；三是组织开展国企改革政策跟踪审计业务培 训，帮助审计人员不断更新知识、领会深化国有企业改革精神，提高宏观政策的把握能力；四是建立国企改革政策审计专家库，积极利用社会资源深化政策审计。聘 请就职于国家发改委，国资委，高等院校精通国企改革政策，具有丰富理论功底和实践经验的专家，通过开展专题培训、理论研讨等方式，不断提高政策审计人员的 业务水平，提高政策审计工作的质量和水平。（余乐）