国企分类改革实现“一石多鸟”目标
专家指出，国企分类改革拉开了2016年国企改革的大幕，股权多元化改革有望成为国有企业深化改革的重要途径，国有企业的发展目标将向实现经济效益与社会效益有机统一的方向转变，监管将由政府监管向与社会监督结合转变，评价考核将由“一刀切”向差异化转变。
国企首次分为两大类
去年9月，中共中央、国务院印发国企改革顶层设计方案——《关于深化国有企业改革的指导意见》，其中一大亮点是分类改革。文件提出，要分类推进国有企业改革，其中第一步就是要划分国有企业不同类别，并首次将国有企业分为商业类和公益类。
此次三部委发布的《指导意见》，进一步明确了两类国企的定位：商业类国企以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退；公益类国企则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控。
对两类企业的发展方向，《指导意见》分别提出了要求。商业类国有企业要优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业；公益类国有企业要根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。
目前，我国国企数量仍在15万家以上。由于要兼顾社会效益和经济效益，目标多元、定位不清、考核没有针对性等问题，向来是国企发展的“掣肘”。为了解决这些问题，业界主张要对国有企业进行分类，但具体怎么分却众说纷纭。国务院发展研究中心企业研究所研究员袁东明表示，国有独资企业和一些市场化程度已经很高的国企在功能定位、发展方向上都有差异，“一刀切”式改革、监管，实际上造成了很多不公平现象。
股权多元化改革应成为国企深化改革的重要途径
中国社会科学院工业经济研究所企业制度室主任余菁研究员近日在接受本报记者采访时表示，《指导意见》要求，根据不同国有企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元的相对规范的国有企业公司治理体制。股权结构多元，可以通过引入其他国有资本的股权多元化改革来实现，也可以通过引入非国有资本、发展混合所有制来实现。和积极发展混合所有制经济一样，股权多元化改革也是国有企业深化改革的重要途径。
她告诉记者，国有企业的股权多元化改革可以和分类改革联系在一起，从对国有企业功能定位进行分类的角度讲，股权多元化改革主要针对商业类国有企业。商业类国有企业要按照市场化要求实行商业化运作，实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。
商业类国有企业分两类：一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，其股权结构变化的可能相对较多，国有资本可控、可参。如果引入非国有资本，就是常说的混合所有制经济了。有条件的商业类国有企业可以在其集团层面加大改革力度，通过集团公司整体上市来实现股权多元化改革；另一类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，必须保持国有资本控股，也可以探索引入其他国有资本实行股权多元化。至于公益类国有企业，在具备条件的情况下，可以尝试推行投资主体多元化，但股权多元化改革并不是公益类国有企业改革的重点。
国有企业要实现经济效益与社会效益的有机统一
余菁认为，未来的国企改革方向是，国有企业要同市场经济深入融合，实现国有企业经济效益和社会效益的有机统一。目前，国有企业在有机统一经济效益和社会效益方面做得不够好，该讲求经济效益时，企业可能去考虑社会效益的事了；该讲求社会效益时，企业可能又去讲求经济效益的事了。实现国有企业经济效益和社会效益的有机统一，就是要让国有企业在该讲求经济效益时，认真讲求经济效益；在该讲求社会效益时，认真讲求社会效益；在两方面效益都要兼顾时，就都要兼顾好，这样才称得上是“有机统一”。
在实践层面，国有企业应根据自身的企业使命、功能定位和企业目标等制定不同的应对之策。商业类国有企业，应该按照市场化要求实行商业化运作，以追求经济效益为主，包括增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值、提高市场竞争能力等经济性目标。
具体说来，充分竞争性的商业类国有企业，要接受市场竞争的硬约束、优胜劣汰，追求的主要是经济效益。部分历史较长的国有企业由于遗留问题多、社会负担和包袱重，对这些企业的改革问题要尊重历史事实，不宜简单武断地用经济效益标准去要求它们，要以稳妥消化和处置存量人员与资产问题作为这些企业推进市场化和商业化改革的前置条件。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，也就是有特定企业使命与功能要求的商业类国有企业，除追求经济效益外，还要确保其履行好服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的社会效益目标，两类效益目标不可偏废，不能顾此失彼。
至于公益类国有企业，从理论上讲不存在平衡两类效益目标的问题，它们追求的应该是社会效益，即以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。尽管不追求经济效益，但公益类国有企业在追求社会效益目标的企业运营活动过程中，要尊重市场经济规律，引入市场机制，提高营运效率和控制成本。
国有企业评价考核向差异化转变
避免“一刀切”，是此次国企改革的亮点之一。记者注意到，《指导意见》明确国有企业在改革、发展、监管和考核上，将根据企业的不同类别差异化施策。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，着力推进整体上市，对其监管和考核的重点也将集中在提高国有资本回报、规范国有资本运作等方面；公益类国企则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，考核重点是成本控制、产品质量、服务水平等。
国资委负责人表示，企业功能并非一成不变，今后将根据经济社会发展和国家战略需要，在保持相对稳定的基础上，适时对企业功能定位和类别进行动态调整。同时，《指导意见》也给地方操作留下了空间，各地可结合实际合理界定国企功能类别，实施分类改革、发展和监管。《指导意见》还提出，在研究制定国企业绩考核、领导人员管理、收入分配制度改革等具体方案时，要根据功能界定与分类，提出有针对性、差异化的政策措施。
中国企业改革与发展研究会副会长李锦评价说，此次国企分类改革有很大宽容度。按照“谁出资、谁分类”原则，国资委作为政府出资人代表对国企进行分类，强调地区与动态特征，是实事求是的态度，国企改革更有针对性，更符合实际。
余菁告诉记者，差异化考核是分类监管的必然选择。如果不建立差异化的评价考核体制，就谈不上真正构建分类管理的体制。对充分竞争性的商业类国有企业，重点考核经济效益指标；对有特殊功能和使命要求的商业类国有企业，既要考核经济效益指标，又要考核社会效益指标。对于这类国有企业，将其特殊业务和竞争性业务实行分业务板块的有效分离，实现独立运作、独立核算，这是实施分类考核和分类管理的前置条件；对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，考核要引入社会评价。
以管资本为主加强国有资产监管
“以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失”———“十三五”规划建议提出的这一改革方向，正是此次《指导意见》的改革核心。
财政部数据显示，不含国有金融类企业，截至2015年9月末，中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。如何管好这笔巨量国有资产，是深化国企改革的一道难题。国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确的三方面改革举措中，一大重点是推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体制，包括改组组建国有资本投资、运营公司。
李锦说，当务之急要解决政企分开问题。政府如果管太细，连30万元规模的重组也要审批，企业就无法成为真正的市场主体。改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。有两种方式选择：一是改组部分主业突出并具备一定规模、发展前景较好的企业，使其成为行业投资经营公司，如中粮集团试点成为中国粮食投资经营公司。二是新成立类似汇金公司模式的投资运营公司，按照市场化方式运营。
国资委副主任张喜武表示，目前要做好国资监管机构的自我改革。要科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。
余菁建言，今后商业类国有企业原则上不应该再有公共财政补贴。商业类国有企业如因承担特殊任务而获得的公共财政补贴，应按照商业化运作原则，作为政府采购服务、政府合同外包来处理。如果分类改革能够落到实处，真正解决了商业类国有企业的“预算软约束”问题，一些产能过剩较严重的产业领域才会有实质性的产业结构调整。
国务院国资委、财政部、国家发改委近日联合发布《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称《指导意见》），将国有企业界定为商业类和公益类，并分类施策。这是贯彻落实《关于深化国有企业改革的指导意见》有关要求，准确界定不同国有企业功能，有针对性地推进国有企业改革的重要举措。
专家指出，国企分类改革拉开了2016年国企改革的大幕，股权多元化改革有望成为国有企业深化改革的重要途径，国有企业的发展目标将向实现经济效益与社会效益有机统一的方向转变，监管将由政府监管向与社会监督结合转变，评价考核将由“一刀切”向差异化转变。
国企首次分为两大类
去年9月，中共中央、国务院印发国企改革顶层设计方案——《关于深化国有企业改革的指导意见》，其中一大亮点是分类改革。文件提出，要分类推进国有企业改革，其中第一步就是要划分国有企业不同类别，并首次将国有企业分为商业类和公益类。
此次三部委发布的《指导意见》，进一步明确了两类国企的定位：商业类国企以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标，按照市场化要求实行商业化运作，依法独立自主开展生产经营活动，实现优胜劣汰、有序进退；公益类国企则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，必要的产品或服务价格可以由政府调控。
对两类企业的发展方向，《指导意见》分别提出了要求。商业类国有企业要优化资源配置，加大重组整合力度和研发投入，加快科技和管理创新步伐，持续推动转型升级，培育一批具有创新能力和国际竞争力的国有骨干企业；公益类国有企业要根据承担的任务和社会发展要求，加大国有资本投入，提高公共服务的质量和效率。
目前，我国国企数量仍在15万家以上。由于要兼顾社会效益和经济效益，目标多元、定位不清、考核没有针对性等问题，向来是国企发展的“掣肘”。为了解决这些问题，业界主张要对国有企业进行分类，但具体怎么分却众说纷纭。国务院发展研究中心企业研究所研究员袁东明表示，国有独资企业和一些市场化程度已经很高的国企在功能定位、发展方向上都有差异，“一刀切”式改革、监管，实际上造成了很多不公平现象。
股权多元化改革应成为国企深化改革的重要途径
中国社会科学院工业经济研究所企业制度室主任余菁研究员近日在接受本报记者采访时表示，《指导意见》要求，根据不同国有企业的功能定位，逐步调整国有股权比例，形成股权结构多元的相对规范的国有企业公司治理体制。股权结构多元，可以通过引入其他国有资本的股权多元化改革来实现，也可以通过引入非国有资本、发展混合所有制来实现。和积极发展混合所有制经济一样，股权多元化改革也是国有企业深化改革的重要途径。
她告诉记者，国有企业的股权多元化改革可以和分类改革联系在一起，从对国有企业功能定位进行分类的角度讲，股权多元化改革主要针对商业类国有企业。商业类国有企业要按照市场化要求实行商业化运作，实行公司制股份制改革，积极引入其他国有资本或各类非国有资本实现股权多元化。
商业类国有企业分两类：一类是主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，其股权结构变化的可能相对较多，国有资本可控、可参。如果引入非国有资本，就是常说的混合所有制经济了。有条件的商业类国有企业可以在其集团层面加大改革力度，通过集团公司整体上市来实现股权多元化改革；另一类是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，必须保持国有资本控股，也可以探索引入其他国有资本实行股权多元化。至于公益类国有企业，在具备条件的情况下，可以尝试推行投资主体多元化，但股权多元化改革并不是公益类国有企业改革的重点。
国有企业要实现经济效益与社会效益的有机统一
余菁认为，未来的国企改革方向是，国有企业要同市场经济深入融合，实现国有企业经济效益和社会效益的有机统一。目前，国有企业在有机统一经济效益和社会效益方面做得不够好，该讲求经济效益时，企业可能去考虑社会效益的事了；该讲求社会效益时，企业可能又去讲求经济效益的事了。实现国有企业经济效益和社会效益的有机统一，就是要让国有企业在该讲求经济效益时，认真讲求经济效益；在该讲求社会效益时，认真讲求社会效益；在两方面效益都要兼顾时，就都要兼顾好，这样才称得上是“有机统一”。
在实践层面，国有企业应根据自身的企业使命、功能定位和企业目标等制定不同的应对之策。商业类国有企业，应该按照市场化要求实行商业化运作，以追求经济效益为主，包括增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值、提高市场竞争能力等经济性目标。
具体说来，充分竞争性的商业类国有企业，要接受市场竞争的硬约束、优胜劣汰，追求的主要是经济效益。部分历史较长的国有企业由于遗留问题多、社会负担和包袱重，对这些企业的改革问题要尊重历史事实，不宜简单武断地用经济效益标准去要求它们，要以稳妥消化和处置存量人员与资产问题作为这些企业推进市场化和商业化改革的前置条件。主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，也就是有特定企业使命与功能要求的商业类国有企业，除追求经济效益外，还要确保其履行好服务国家战略、保障国家安全和国民经济运行、发展前瞻性战略性产业以及完成特殊任务的社会效益目标，两类效益目标不可偏废，不能顾此失彼。
至于公益类国有企业，从理论上讲不存在平衡两类效益目标的问题，它们追求的应该是社会效益，即以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标。尽管不追求经济效益，但公益类国有企业在追求社会效益目标的企业运营活动过程中，要尊重市场经济规律，引入市场机制，提高营运效率和控制成本。
国有企业评价考核向差异化转变
避免“一刀切”，是此次国企改革的亮点之一。记者注意到，《指导意见》明确国有企业在改革、发展、监管和考核上，将根据企业的不同类别差异化施策。对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国企，着力推进整体上市，对其监管和考核的重点也将集中在提高国有资本回报、规范国有资本运作等方面；公益类国企则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标，把提供公共产品、公共服务的质量和效率作为重要监管内容，考核重点是成本控制、产品质量、服务水平等。
国资委负责人表示，企业功能并非一成不变，今后将根据经济社会发展和国家战略需要，在保持相对稳定的基础上，适时对企业功能定位和类别进行动态调整。同时，《指导意见》也给地方操作留下了空间，各地可结合实际合理界定国企功能类别，实施分类改革、发展和监管。《指导意见》还提出，在研究制定国企业绩考核、领导人员管理、收入分配制度改革等具体方案时，要根据功能界定与分类，提出有针对性、差异化的政策措施。
中国企业改革与发展研究会副会长李锦评价说，此次国企分类改革有很大宽容度。按照“谁出资、谁分类”原则，国资委作为政府出资人代表对国企进行分类，强调地区与动态特征，是实事求是的态度，国企改革更有针对性，更符合实际。
余菁告诉记者，差异化考核是分类监管的必然选择。如果不建立差异化的评价考核体制，就谈不上真正构建分类管理的体制。对充分竞争性的商业类国有企业，重点考核经济效益指标；对有特殊功能和使命要求的商业类国有企业，既要考核经济效益指标，又要考核社会效益指标。对于这类国有企业，将其特殊业务和竞争性业务实行分业务板块的有效分离，实现独立运作、独立核算，这是实施分类考核和分类管理的前置条件；对公益类国有企业，重点考核成本控制、产品服务质量、营运效率和保障能力，考核要引入社会评价。
以管资本为主加强国有资产监管
“以管资本为主加强国有资产监管，防止国有资产流失”———“十三五”规划建议提出的这一改革方向，正是此次《指导意见》的改革核心。
财政部数据显示，不含国有金融类企业，截至2015年9月末，中央企业和地方国有及国有控股企业资产总额已超过117万亿元。如何管好这笔巨量国有资产，是深化国企改革的一道难题。国务院《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确的三方面改革举措中，一大重点是推进国有资产监管机构职能转变，改革国有资本授权经营体制，包括改组组建国有资本投资、运营公司。
李锦说，当务之急要解决政企分开问题。政府如果管太细，连30万元规模的重组也要审批，企业就无法成为真正的市场主体。改组组建国有资本投资、运营公司，就好比在政府和企业之间切了一刀，今后国资监管机构以监为主，两类公司以管为主，企业本身经营为主，各归其位，这是改革的关键。有两种方式选择：一是改组部分主业突出并具备一定规模、发展前景较好的企业，使其成为行业投资经营公司，如中粮集团试点成为中国粮食投资经营公司。二是新成立类似汇金公司模式的投资运营公司，按照市场化方式运营。
国资委副主任张喜武表示，目前要做好国资监管机构的自我改革。要科学界定国有资产出资人监管的边界，建立监管权力清单和责任清单，做到该管的科学管理、决不缺位，不该管的要依法放权、决不越位。
余菁建言，今后商业类国有企业原则上不应该再有公共财政补贴。商业类国有企业如因承担特殊任务而获得的公共财政补贴，应按照商业化运作原则，作为政府采购服务、政府合同外包来处理。如果分类改革能够落到实处，真正解决了商业类国有企业的“预算软约束”问题，一些产能过剩较严重的产业领域才会有实质性的产业结构调整。（戴正宗）