商事制度改革背景下规制虚假登记行为的思考
虚假登记主要表现形式
商事登记中提交的虚假材料，从虚假验资材料转向以虚假身份证明为重点的股权协议、股东会或董事会协议等材料。
代理人或中介组织代理的商事登记行为出现虚假，并没有受到惩戒和行业禁入，造成相关商事登记代理人多次虚假办理登记的情况。
获取他人身份证复印件冒名办理登记。
处理虚假登记面临的难题
由于相关股东不配合调查、公司不提供相关材料、代办人无法查实，使得登记机关对相关证据的收集与认定，很难通过现有调查手段和行政程序达到“事实清楚，证据确定充分”的要求，行政诉讼成为主要救济途径。现实情况是，对于利害关系人损失赔偿、诉讼费用(鉴定费、诉讼费、公告费等)承担等，各地法院判决并不一致，致使行政机关面临被动局面。由于行政机关处理相关问题有局限性以及行政诉讼原告举证责任轻、诉讼成本低，大量涉及虚假登记的案件涌入人民法院。基于维护社会公平的需要，人民法院在审查行政机关具体行政行为的同时，也审查相关民事法律关系。然而实践中，尽管法院在查明登记材料确系伪造且登记机关并无过错的情况下，作出撤销公司设立登记的判决，但对于诉讼产生的相关费用，如受理费、鉴定费、公告费等，法院因难以查明虚假登记责任人，判决由登记机关承担。在登记机关并无过错的情况下，这种判决显然于法无据。如何就相关费用承担进行妥善分配，成为目前法院审理虚假登记案件面临的一大难题。
规制虚假登记的具体建议
虚假商事登记行为衍生不同的法律关系，其中民事法律关系是行政法律关系产生的基础。与司法权利不同，行政权利不能对民事争议进行判断和认定。提交虚假材料取得商事登记，问题的根本在于，建立在虚假材料基础上的民事法律关系的合法性、有效性存疑。因此，应始终把握虚假登记实质为民事纠纷这一核心，坚持行政争议的解决以民事争议的解决为前提的原则。
多措并举规范商事登记代理人制度。一是健全法律法规，将商事登记代理人纳入事中事后监管范围。应当扩大虚假登记违法主体范围，将代理人也列入其中，使惩戒更公平合理，也更有针对性。二是积极引导虚假商事登记受害人追究代理人相关民事责任。鼓励当事人在民事请求权竞合时，追加对代理人的责任承担诉求。由此，在司法实践中积累追究代理人责任的经典案例，引导代理人增强责任和风险意识，保障商事登记安全。股东共同指定的商事登记代理人或企业委托中介服务机构代办商事登记的代理人，应承担一定的代理责任，最低限度应承担指证虚假材料来源或出处的责任。代理人需要对无法提供虚假材料来源或出处的过失，承担连带赔偿责任。三是加强对商事登记代理人的信用监管。建立商事登记代理黑名单制度。经查实，代理的商事登记存在虚假的，禁止相关代理人在商事登记代理领域再开展活动，实行商事登记代理禁入管理。四是建立事先预警机制。加强普法宣传，告知代理人相关责任，必要时公示追究代理人责任的生效判决文书，从源头上减少虚假登记行为的发生。
明确处理虚假商事登记行为的规则。一是查明事实，厘清民事权利关系，提倡司法救济优先。无论是行政处罚、行政诉讼、民事诉讼还是刑事诉讼，根本目的都是维护合法权利人利益，维护经济秩序，保障整个经济社会的交易安全。登记材料是否虚假、股东是否知情、是否为股东真实意思表示、第三人是否善意取得股权、商事登记代理人是否承担责任等基本事实需要查清。从取证手段和工作力度上看，司法途径优于行政途径；从认定权威看，司法机关优于行政机关。因为行政机关无权认定股东会决议或股权转让协议的效力，作出行政决定的效力需要司法审判确定。二是以责任承担为处理原则。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国公司法〉若干问题的规定(三)》第二十九条“冒用他人名义出资并将该他人作为股东在公司登记机关登记的，冒名登记行为人应当承担相应责任”，诉讼过程中相关费用的承担也应本着依责任承担原则。依据《行政诉讼法》第一百零二条规定，人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。诉讼费用由败诉方承担，双方都有责任的由双方分担。据此，诉讼费承担应坚持败诉方承担、按责任承担原则。对于冒用他人身份证取得设立登记的案件，依据《公司登记管理条例》的规定，应由申请人对申请文件、材料的真实性负责，登记机关对登记材料仅负有形式审查义务。法院通常会在查明身份证确系被冒用且登记机关并无过错的情况下，基于客观事实作出撤销公司设立登记的判决，行政机关为无责任败诉，不应承担诉讼费用。
加快推进公民身份信息共享。应对商事登记机关开放公民身份信息库，实现企业全程电子化登记系统与公安机关公民身份信息库自动比对。通过加强商事登记机关与公安机关的协作，实现各级登记机关办理登记注册时可以查验公民身份证。身份异常可查询、身份信息可比对等认证服务应用于商事登记，可有效减少利用他人丢失身份证、身份证过期等办理虚假登记的行为，提高商事登记公信力。
全面落实商事登记信息公开制度。建立全国商事登记信息库，实现信息联网。一是将程序正当原则和高效便民原则贯穿于行政法治实践以及问题探究、解决的全过程，确保行政公开在商事登记中落实到位。二是实现公民对自身商事登记信息可查询。依据《政府信息公开条例》，任何公民持本人身份证件都应被允许查询本人所有商事登记信息，以此确保善意第三人的知情权，为当事人维权提供信息查询方便。三是通过商事登记信息库公示商事登记信息，赋予经公示的商事登记可以对抗第三人的法律效力。四是充分发挥信用监管的作用。将有商事登记不良信用记录的自然人列入登记注册黑名单，加大对虚假登记责任人的信用惩戒力度。在全程电子化登记系统中设置警示信息，对列入黑名单的自然人启动更为严格的审查。
构建科学高效的行政机关履职制度。从我国现行法律规定看，对于虚假商事登记行为，仅在情节严重的情况下给予撤销登记的处理。此外，《公司登记管理条例》的规定贯彻股东意思自治原则,准许依据人民法院的裁判文书办理变更登记，自行纠正虚假商事登记行为。因此，登记机关应当根据不同情况行使行政权利。主要分为两种情况：一是作为公司设立基础的民事法律关系并未受到影响。这种情况下，可以通过责令改正、罚款等方式达到纠正和教育的目的。二是作为公司设立基础的民事法律关系受到影响，致使登记行为丧失合法性基础，如冒用他人身份证。这种情况下，一般认定为情节严重，撤销公司设立登记。□中南财经政法大学 刘季昀
来源：中国工商报网