合同格式条款长效监管初探
建立合同格式条款长效监管机制的意义
建立合同格式条款长效监管机制是深入推进合同监管工作常态化、制度化和社会化的必然要求。
合同格式条款监管是合同监管工作的重要内容。建立健全问题发现、信息反馈、有效打击、打防结合等标本兼治的监督机制，建立企业自警、行业自律、政府监管、舆论监督的合同格式条款长效监管机制是深入推进合同监管工作常态化、制度化和社会化的必然要求，也是强化工商部门合同指导服务职能，提升城市商业文明程度，服务经济社会科学发展的必要要求。
建立合同格式条款长效监管机制是从根本上遏制“不公平格式条款”的有效手段。格式条款突出的是条款的事先确定性、不可变更性以及承诺的无奈性，这使得消费者在与经营者订立合同时天然就处于不平等地位。在当前我国诚信意识广泛缺失的环境下，其合法权益极易受到侵害。特别是在一些垄断行业，由于缺乏充分的市场竞争，消费者面对不公平格式条款根本没有第二种选择。专项整治无法彻底消除不公平格式条款，专项行动结束后一些问题还可能会出现反弹和反复。遏制不公平格式条款必须着眼长远、立足治本。
建立合同格式条款长效监管机制是服务发展和保障民生的重要内容。消费事关发展，消费者权益事关民生，消费者权益保护事业事关社会进步。为此，有必要继续完善法律政策支撑，树立行政执法权威，发挥舆论监督作用，增强企业责任意识，提升消费者依法维权能力。建立合同格式条款长效监管机制，充分发挥工商行政管理机关合同监管职能作用，加大对不公平格式条款的整治力度，着力改善消费环境，维护公平公正的市场秩序，服务经济转型发展、改善和保障民生、营造诚信消费环境、促进社会和谐稳定。
当前合同格式条款监管工作面临的问题
合同格式条款监管能力有待提高
一是干部队伍的管理水平有待提高，对管与不管的界限、如何管缺乏思考与钻研。基层一线监管干部对《民法》《合同法》等法律的基本理论掌握不够，对合同意思自治与合同行政监管的界限难以区分，导致该管的不知道管，不该管的乱管，造成了一定程度的缺位和越位，对合同监管存在被动监管，一拨一动的状况。
二是在实际监管中敏感度不高，发现和处理问题能力不强。格式条款使用行业众多，表现形式多样，专业性强，以大多数监管干部现有的知识储备，难以准确分析、研判格式条款的合法性与合理性。这与一些企业配备高素质人才、法律专业人士等现状形成鲜明对比与反差，使得监管干部在与其交手过程中，往往表现得底气不足，力不从心。
合同格式条款行政监管机制有待完善
一是合同行政管理手段比较单一，没有与目前工商体制改革相适应。在合同监管领域，适应改革需求进一步发挥工商职能作用，并不意味着要采用更多强制性手段进行管理，而目前在基层队伍中还较多存在着“没强制就没法管”“柔性监管等于放任自流”的思维惯性，重行政处罚，轻引导规范。事实上，《合同违法行为监督处理办法》(总局51号令)第五条明确规定，实行查处与引导相结合，处罚与教育相结合，推行行政指导、督促。工商部门应充分运用法律法规赋予的手段开展合同格式条款监管工作。
二是格式条款行政监管信息未明确纳入企业信息公示内容，对企业触动不大。现行规定对不公平格式条款的处罚力度有限，采取信用约束手段规范企业合同行为显得尤为重要。目前，《企业信息公示暂行条例》未将格式条款行政监管信息纳入企业信息公示内容，对企业触动不大。
三是现行格式条款监管模式过度依赖基层监管，硬骨头难啃。一些涉及垄断或具有一定强势地位的企业，面对市场监督管理部门的合同格式条款监管表现得态度强硬，难以与大型垄断强势企业相抗衡，使此类执法难以推进。
合同格式条款监管社会共识体系有待建立
一是行业主管部门趋于行业或部门的利益，对合同格式条款监管不力。许多特别法都规定由工商部门和有关行业主管部门共同负责保护当事人的权益，但在实际管理过程中，一些行业主管部门往往难以站在公平、公正的立场上对企业和消费者给予同等的保护，而更多地维护企业的利益。这种监管方法不仅未发挥监督作用，反而为企业损害消费者利益提供了合法外衣。
二是与行业协会沟通不畅，行业协会和企业容易对行政监管产生对立情绪。虽然一些地方性法规明确规定了行业组织对本行业内合同格式条款的自律义务，但各种行业协会是否有能力担当起审查合同格式条款公正性的重任，值得怀疑。与行业协会沟通不畅，导致工商部门对合同格式条款的行政监管中，容易受到各种团体、行业协会的抵触和干扰。
几点建议
制定良法与实施善治相结合，树立合同格式条款监管法治思维。
一是完善法律法规，良法是构建合同格式条款长效监管的保障。法律法规是依法行政的基础，也是合同格式条款长效监管的基石。随着经济社会的发展，金融、医疗、教育等领域使用合同格式条款越来越多，合同格式条款监管的范围有待扩大，进一步修订和完善合同格式条款监管法律法规显得极为必要。
二是实施柔性治理，善治是实施合同格式条款长效监管的手段。法律法规赋予工商行政管理部门对合同格式条款进行监管，按照“法律职责必须为”的要求，行政处罚和行政指导相结合，企业自律和行业他律相衔接的柔性监管是实施合同格式条款长效监管的主要手段。
事前规制与事后规制相结合，完善合同格式条款行政监管机制。
一是进一步加强合同格式条款备案工作。《上海市合同格式条款监督条例》规定了合同备案管理制度，但推行至今六类合同的备案情况发展不平衡，且自条例公布实施15年来，市政府未公布任何其他需备案合同的种类，使得合同备案这一有效的事前规制措施发挥作用的空间有限，建议结合条例颁布15年来的实践，总结一些与百姓生活密切相关，一旦出现问题又影响甚大的合同类型，报请市政府合理扩大备案合同范围，进一步提升备案监管满足形势发展变化需求的能力。
二是突出对重点行业、重点领域违法合同格式条款的整治。合同格式条款使用行业众多，以现有监管力量要实现全面监管确实勉为其难，因此有必要突出重点。对不公平合同格式条款中易发、多发、侵害消费者权益较严重的重点行业要集中采取行动，对一些专业性强、经营者地位强势而消费者投诉多、社会反响强烈的行业领域要克服畏难情绪，集中执法力量，实现难点突破。比如对一些强势监管对象，可以通过总局、市局及基层局，统一从全局层面进行监督，上下协作一心，把难啃的骨头啃下来。
三是进一步发挥合同示范文本的作用。推广合同示范文本，可以加强对格式条款制定的引导作用，增强格式条款的公正性，更好地促进格式条款监督工作。工商部门可以以民生保障的重点、社会关注的热点为导向，及时制定、修改、发布合同示范文本，并积极发挥行业主管部门和行业组织的作用，做好合同示范文本的推广工作；同时，以合同示范文本的推广使用为契机，加强普法宣传，增强消费者自觉抵制不公平格式条款的意识。
行业自律与社会监督相结合，建立合同格式条款监管社会共治体系。
一是重视发挥舆论的宣传导向作用和媒体监督作用。通过媒体向消费者宣传不公平格式条款的表现形式、维权方法和途径，引导消费者防范格式合同陷阱，增强消费者的维权意识。加强舆情分析研判，点评社会关注的、涉及民生的热点难点问题条款，增强舆论引导的针对性和实效性。通报有关不公平格式条款的投诉及处理情况，曝光专项行动中的典型案例和大案要案，引导全社会自觉监督和抵制不公平格式条款。
二是丰富对合同格式条款监督的行政指导方式，增强企业自律意识。丰富对合同格式条款监督的行政指导手段，比如可以对合同格式条款重点监督内容及典型违法条款制作宣传单，在核发营业执照时一并发放告知，提高公众知晓率。通过行政约谈、检查指导、案后回访等途径加强对合同格式条款制定者的培训，督促企业开展自查自纠，帮助经营者规范格式合同的制定和使用，确保从源头规范。以企业合同信用等级评估工作为平台，以培育“守合同重信用企业”为切入点，增强合同信用意识，增加企业自律动力，促进企业合同管理规范化。
三是加强与行政主管部门及行业组织的联系配合，形成监督合力。加强与有关行政主管部门、行业组织的沟通协调，主动联合有关行政主管部门或者行业组织共同推进工作。全国银行业电信业格式条款专项整治中，总局与银监会、工信部等部门就规范不公平合同格式条款问题进行了联系与沟通。银监会办公厅下发通知，要求各商业银行对“信用卡格式条款中损害银行业消费者合法权益，或银行业消费者合法权益保护有待加强的条款”进行梳理筛查并整改纠正。工信部也发文要求各电信运营商在行业纠风工作中全面清理、改进各类不规范的合同行为。总局与相关部门的密切沟通，有效推动了工作深入开展。应对各部门密切联系、协调配合的经验做法进行总结，使其规范化、制度化，逐步形成合同格式条款全社会齐抓共管的工作格局，形成部门联动、地区联动的执法合力。
四是推广建立合同格式条款评审委员会，降低合同格式条款监督行政风险。不公平合同格式条款问题涉及的法律法规较多，专业性较强，认定情况复杂，难度较大。调研发现，一些地方工商部门积极争取地方政府的重视和支持，成立了由地方人大法工委、政府法制办(局)、法院、律师事务所等相关部门和机构负责人(或专业人员)为成员的合同格式条款评审委员会，制定了《合同格式条款联合评审规则》，对行业性合同、存在重大争议和疑难问题以及社会重点关注的消费类合同格式条款进行综合会审。上述做法不仅可以弥补工商(市场监管)部门执法力量的不足，而且适应各类专业性合同的高技术要求，保证对影响力大、难度系数高、专业性强的疑难格式条款的评审质量，同时又可收到相互监督制约和减少阻力及压力的双重效果，值得借鉴。□上海市闵行区市场监督管理局 秦 玲
来源：中国工商报