对县级“内生型”审计机关创建的几点认识

          【摘要】：“内生型”概念始见于经济学领域。“内生型绩效管理”是指由组织内部根据工作目标要求，自主实施的自发内生绩效的管理制度。本文从创建的必要性、创建的思想、创建的目标三个层面阐述了自己的主张。

          【关键词】：审计 内生型 机关创建 必要性 构想 价值

            近几年来，各地县级审计机关为提升审计工作质量，在打造审计铁军过程中，普遍采用了以“职位为基础、职责为中心、业务能力为标准、工作实绩为导向”的工作目标考核为主要方式的绩效管理办法。由于审计业务的特殊性，政府及各部门绩效管理没有统一模式，使得审计绩效管理很难适应实际工作的要求。引入竞争机制和现代管理经验，探索建立一套渐变易行、高效管用的绩效管理办法是县级审计部门非常迫切的愿望。基于这两点，“内生型”审计机关创建的抓手是“内生型”审计绩效管理。下面笔者就创建县级“内生型”审计机关的必要性、目标、途径、价值谈一点自己的想法。

            一、创建县级“内生型”机关的必要性

            1、大势所趋。

            据统计，截止2007年底，全国8万多审计人员中，县级审计机关就有5万人，占了60%，县级审计机关也发挥着越来越大的作用。从国家审计署公布的数据来看，县级审计队伍建设普遍面临年轻人员比率偏低、初始文凭相对较低、复合型人才严重缺乏、理论素养不高、专业技术手段不精、创新意识老化僵化等困境，这是经济社会发展产生的必然结果，既有审计管理体制上的客观原因，也有审计机关组织实施上的困难，还有审计人员自身的思想行为的主观问题。随着审计形势的飞速发展，审计职能的不断深化，对审计队伍素质的要求越来越高，如何打造让党和人民群众满意放心的县级“审计铁军”？位于最基层的县级审计机关，打造“审计铁军”，任务更重，困难更多，难度更大，任重而道远。

            2、形势所逼。

            李克强总理指出：审计人员要用“火眼金睛”看好国家钱财，当好公共资金“守护者”，确保公共资金节约、合理、有效地使用，推进宏观调控政策落实和制度完善，为持续发展经济、不断改善民生、促进社会公正提供有力保障。面对总理的重托，刘家义审计长提出了要“打造审计铁军”。打造审计铁军的真正目的是以提高机关工作效能为核心，以奖优惩劣为导向，着力构建的符合机关工作实际、导向明确、标准科学、体系完善的绩效考核评价制度，在一定程度上解决考核量化问题、运转执行问题、长效机制问题，对于加强干部队伍建设，强化机关内部管理，充分调动工作积极性、主动性和创造性，具有重要的推动作用。

            3、现实所需。

            如何设计较好的审计绩效管理体系？“通过科学机制促使工作动力由内而生”、“把工作当能力来培养，当作风来锤炼”等理念对打造县级审计铁军有很强的指导意义。“内生型”绩效管理不同于“上头压指标、层层搞分解”，强调的是自我管理、自我加压，是一种内化于心、外表于行的内生动力在发挥作用；不是简单的“头痛医头、脚痛医脚”也不是热热闹闹一阵风式、不持久的东西，而是通过全覆盖式的整体制度设计，来打造审计铁军，实现县级审计机关全面的发展，通过建立长效机制，推动县级审计机关各项工作走上可持续的运行轨道。

            二、创建“内生型”审计机关研究的内容

            由于“内生型”绩效管理，较之常规的绩效管理模式，是有两方面的优势，一是操作方式的变化，达到利益驱动，将单位职能目标和个人岗位职责结合，把单位整体效益与个人既得利益紧密绑定，实行“订单式目标引领、项目式推进管理、数字式量化考核、捆绑式利益分配”，做到“日清、周结、月总、年评”，确保单位的战略使命以及被考核者的岗位职责考核指标与标准落实到实处；二是评价目标的变化，变面式为点式、线式管理，变重结果为重过程管理，变外控型为内生型管理，实现“要我干”向“我要干”的转变，从而提高工作效能，创造性完成各项工作。

            所以，研究创建“内生型”审计机关至少应该包含三个方面的内容：一是开展县级审计机关由“外部控制性”向“内生绩效型”管理转变的基本方法的研究，摸清县级审计机关队伍建设的基本规律；二是用体制机制引领单位与个人目标，用数字化考核规范目标实现途径的研究，提炼县级审计机关“内生绩效型”管理的基本操作模式；三是县级审计机关“内生型效型”管理机制总体成效与其发展人、成就人给事业单位管理带来的效益的研究。

            三、创建“内生型”审计机关的目标

            我们公安县审计局曾经创造了全国“财政同级审”的公安模式，曾经连续三届获得“省级最佳文明单位”，但这只代表辉煌的过去。“雄关漫道真如铁，而今迈步从头越”，在新常态下，公安审计人必须开拓视野、创新思维，探索“内生型”绩效管理的模式，打造一支“政治强、业务精、纪律严、作风优”的优秀审计铁军，重拾公安审计的辉煌，为县级审计机关的管理寻找必要的经验借鉴。我们认为，对“内生型”绩效管理应保持“扬弃”的科学、理性的态度，“扬”能使我们脚踏更为坚实的大地，“弃”使我们拥有更加广阔的天空。

            基于这一理念，确定了公安县审计局的规划愿景，1-3年内的短期目标是确保公安县审计局在全省审计系统综合量化考核中获“荆州领先、全省争先进位”的名次，全县绩效考核排名处于第一方阵；争创“全市审计机关先进集体”、“市级文明单位”。中长期目标为通过“内生型”绩效管理，提升全局全员绩效，优化公务业务管理流程，促进内部凝聚力加强，改善审计外部环境；争创“全省审计机关先进集体”“省级最佳文明单位”。

            四、“内生型”审计机关创建的途径

            以公安县审计局为研究范本，按“调查研究、反复论证、设计内容、实践研究、统计分析、归纳总结”的技术线路开展创建研究，在创建过程中，构建完备的绩效保障体系，最终形成《公安县审计局工作目标管理考核办法》。结合审计机关实际，重点要加强以下几个方面的建设。

            1、打造一支审计铁军，植入“六大基因”。人是绩效管理中的核心要素，只有提升全员素质和能力才会有好的绩效。提升素质与能力的重点在于植入“六大基因”，一是植入竞争基因，培育竞争意识，让“没有最好、只有更好”成为我们永恒地追求，去争取业绩、荣誉、待遇的最大化；二是植入学习基因，加强政策法规理论学习，强化业务技能培训，激发创新潜能，不断提升工作能力和水平；三是植入免疫基因，加强遵章守纪教育，依照制度和程序办事，减少任意性和随意性；四是植入创新基因，树立效能观念，将新的理念与实际工作融合，不要一边学习新理论，一边还是按照老的管理模式操作，走一步看一步，前怕狼，后怕虎。要创新审计方式方法，建立审计大数据库，运用审计实施系统开展审计，提高审计效率，切实践行“审计全覆盖”的目标；五是植入活性基因，创建机关文化，利用节日闲暇开展丰富多彩的文体活动，创办《审计掠影（季刊）》，积极参与省市组织的外派审计，深入农村访贫问苦助学，通过各种活动展现公安审计人的风采；六是植入职业化基因，推进审计职业化建设，把好审计人员职业准入的关口，优化审计队伍专业结构，培养复合型审计人才，不断提升审计队伍职业化水平。

            2、构建一个审计流程，做好“四权分离”。重点是按照《国家审计条例》规定的程序、步骤开展审计业务工作，建立审计项目立项、审计现场实施、审计项目审理、审计决定落实与审计单干归档等“立、审、理、督”四权分离的业务流程，确保审计质量和整改落实的力度。

            3、完善一套审计制度，夯实“两个责任”。依据工作需要，建立党务、政务、业务三大类若干个方面的规章制度，打好“组合拳”，用制度管人、限权、理事。党建上，全面加强党风廉政建设，严格执行“审计八不准”，切实履行“两个主题责任”。业务方面，要聚焦主业，树立质量意识，把控审计风险，严格实施审计现场管理。

            五、创建县级“内生型”审计机关的预期价值展望

            1、创新程度。

          “内生型”绩效管理并不是万能的，只是一个打造县级“审计铁军”管理手段，不能奢望靠这个手段达到组织各项目标的实现。县级“内生型”审计机关的创新之处表现在三个方面：

            一是理念再造，公安县审计局提出“内生型”审计机关创建属于全省首家，要挖掘“内生型”绩效管理内涵，来打造县级审计机关更加出名的文化名牌；

            二是创新发展，公安县审计局创建“内生型”审计机关的目的之一就是要不断研究新情况，分析新问题，制定新措施，使绩效管理适应各项改革的发展，不断创新，为县级审计机关建设积累经验教训，要不断完善县级“内生型”绩效管理模式，来打造县级审计机关更加出彩的管理品牌；

            三是整体联动，县级“内生型”审计机关创建是常规工作也是课题研究，课题即项目、课题即平台，公安县审计局试图通过课题研究这个平台，实现全局上下联动、左右并进，使绩效管理具有强大的生命力，要拓展“内生型”绩效管理特色，来打造县级审计机关更加出众的形象品牌。

            2、应用价值。主要表现在三个层次：

            一是工作动力的变化，要实现“要我干”到“我要干”的根本转变，要让“内生型”绩效管理真正管住人心，激发了干部职工内在动力，实现由被动工作变主动作为；

            二是工作作风的变化，工作作风的转变，一靠干部的自觉性，二靠规章制度的约束力，三靠自身素质，四是要以群众满意为标准检验改进工作作风的成效，“内生型”绩效管理使审计干部职工岗位职责明确、目标要求清晰、工作流程规范，工作高效运行，全局上悬要真正形成作风深入、运转有序、快捷高效的工作氛围；

            三是考核操作过程的变化，干部职工的职责、任务、要求、标准、分值清楚，考核操作过程公示，建立绩效结果综合运用体系，真正实现评价过程和评价结果的公平公正、公开透明形成单位内部积极向上、和谐文明的生态环境，使大家都有紧迫感，形成了多干活、多得分，争取考前排名的良好竞争氛围。

            总之，县级“内生型”审计机关的创建，终极目标就是要实现这种管理机制带来的收益要远远超过实施成本与制度的设计，更重要的是单位人际关系的更加优化，单位政治生态更加健康文明。（蔡黎明）

参考文献：

            1、张凯；自主与成长：公益建设中的内生型村庄治理[D]；华中师范大学；2014年

            2、安心；张鹏；构建内生型和外发内生型高等教育质量文化[J]；中国高等教育；2013年12期

            3、朱小平，叶友，傅黎瑛；中美国家审计绩效衡量指标体系比较研究[J]；审计与经济研究；2004年05期

            4、张文婧；我国审计机关绩效管理的缺失和构建路径[J]；审计与经济研究；2008年01期

            5、马轶群；我国政府开展绩效审计的困境与出路——基于制度安排的分析[J]；南京审计学院学报；2011年02期