关于加强自然资源资产离任审计的思考

2017年，中办、国办印发了《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》（以下简称《规定（试行）》），标志着领导干部自然资源资产离任审计由试点进入到全面推开阶段，向制度化、规范化、科学化迈出了坚实的一步。新时代下开展领导干部自然资源资产离任审计，是中央推进生态文明建设的重大战略决策和重大改革部署，有利于完善自然资源资产产权制度，促进自然资源的合理开发利用，有利于加快生态文明建设，促进“四个全面”战略目标的实现，有利于完善领导干部政绩考评机制和环境责任追究制度，推进国家治理能力与治理体系现代化。基于已开展的自然资源资产离任审计，就如何加强领导干部自然资源资产离任审计，笔者认为，应着重围绕以下三个方面：

一、提高政治站位，充分认识领导干部自然资源资产离任审计的重要作用

党的十八大把“美丽中国”作为生态文明建设的宏伟目标，把生态文明建设摆上了中国特色社会主义“五位一体”总体布局的战略位置。习近平总书记高度重视生态文明体制改革，对生态文明体制改革制度的四梁八柱作出了部署和要求，这些重大举措能不能落到实处，关键在领导干部，要落实领导干部任期生态文明建设责任制，实行自然资源资产离任审计。

领导干部自然资源资产离任审计作为“加强生态文明建设”的一项重要改革举措、“健全生态文明制度体系”的一项重要工作、“完善生态文明绩效评价考核和责任追究制度”的一项重要内容，对于促进领导干部树立科学的发展观和正确的政绩观，服务生态文明建设和绿色发展理念大局，推进生态文明建设改革起到重要作用。

二、围绕部门职能，创新探索领导干部自然资源资产离任审计

依据《规定（试行）》，离任审计应揭示自然资源资产管理开发利用和生态环境保护中存在的突出问题以及影响自然资源和生态环境安全的风险隐患，具体审计的内容主要包括：贯彻执行中央生态文明建设方针政策和决策部署情况，遵守自然资源资产管理和生态环境保护法律法规情况，自然资源资产管理和生态环境保护重大决策情况，完成自然资源资产管理和生态环境保护目标情况，履行自然资源资产管理和生态环境保护监督责任情况，组织自然资源资产和生态环境保护相关资金征管使用和项目建设运行情况等方面。2018年3月，为加强党的全面领导，推进国家治理体系和治理能力现代化，中央对部分党和国家机构进行改革，改革优化了部门职能和配置，提高了效能效率。地方依据中央有关要求对本辖区进行机构改革已经基本就位，自然资源部门和生态环境部门作为确定地方党委政府任期内自然资源资产管理和生态环保责任评价涉及的较为重要的两个部门，虽然领导干部自然资源资产离任审计已进行有效的探索，但机构改革在一定程度上增加了审计工作的复杂性，为此，领导干部自然资源资产离任审计应紧紧围绕《规定（试行）》的主要内容，以新成立的自然资源部门和生态环境部门的职能为主要抓手，创新探索离任审计方式方法，具体应做好以下工作：

（一）就自然资源资产部门来说，要关注自然资源部门履行全民所有各类自然资源资产所有者职责是否到位，是否已经整合分散全民所有自然资源资产所有者职责，组建统一行使所有权的机构；要关注土地、矿产、海域、水、湿地、森林、草原等资源是否经过统一调查和确权登记，是否仍存在政出多门、标准混乱、重复调查、权籍不明等问题；依据《关于全民所有自然资源资产有偿使用制度改革的指导意见》，关注自然资源资产有偿使用是否存在试点覆盖面不足、有偿方式单一、价格形成机制不合理、收益分配制度不完善、监管不到位等突出问题；关注是否建立统一、协调、权威的国土空间规划体系，是否理顺了空间规划与用途管制之间的关系以及各类空间规划之间的关系，是否严格推行“多规合一”并监督规划实施；关注是否建立最严格的资源保护制度和节约制度（比如耕地保护和占补平衡制度，草原、森林、湿地保护和占用补偿制度，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界“三线”管控制度等），是否建立了最严格的生态保护修复制度，遵循了系统治理原则，统筹推动山水林田湖草综合整治修复。

（二）就生态环境部门来说，在生态文明工作体系方面，要关注是否建立以产业生态化和生态产业化为主体的生态经济体系以及以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系，是否完成以改善生态环境质量为核心的目标责任体系确定的目标；在环境污染防治方面，关注“三大污染源”治理、打赢蓝天保卫战措施是否到位，关注是否严格实施水污染防治行动计划，保障饮用水安全，按期基本消灭城市黑臭水体，是否全面落实土壤污染防治行动计划，突出重点区域、行业和污染物，强化土壤污染管控和修复，是否以农村垃圾、污水治理和村容村貌提升为主攻方向，推进乡村环境综合整治，是否严格强化督查执法，大幅提高环境违法成本；在生态环境风险防范方面，是否把生态环境风险纳入常态化管理，系统构建全过程、多层级生态环境风险防范体系；在环境治理方面，是否建立健全多元环保投入机制，是否充分运用市场化手段，完善资源环境价格机制；在绿色发展和绿色生活方面，是否做到积极调整经济结构和能源结构，优化国土空间开发布局，调整区域流域产业布局，是否积极培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进资源全面节约和循环利用等。

三、开展大数据审计，提高领导干部自然资源资产离任审计效率

（一）在自然资源资产离任审计实践中，审计对象是土地、水、矿产、森林、海洋等各种自然资源资产，一些地方自然资源资产种类多、分布广，若紧紧通过人海战术和传统审计方式进行充分全面的审计评估，需要投入庞大的人力和物力，审计人员数量少与审计对象范围大之间的矛盾突出。近年来，大数据在经济社会发展中发挥着越来越重要的作用，党委政府在管理自然资源和生态环境方面尤其依赖大数据，比如利用地理信息系统数据管理土地、森林等现状、规划，利用数据库管理在线监测数据等。

（二）习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上指出，要坚持科技强审，加强审计信息化建设；胡泽君审计长提出“各级审计机关要从更好服务党和国家大局、更好推进审计事业长远发展的高度，去认识和推进信息化建设和大数据审计，坚持走科技强审之路，着力强化大数据审计思维、增强大数据审计能力，为实现审计全覆盖提供强大支撑”，要求拓展信息化技术运用，推广数字化审计模式，“向信息化要效率，向大数据要资源”。大数据信息化审计在聚焦审计重点、提高审计工作效率方面的优势越来越明显，新时代下的资源环境审计，尤其是自然资源资产离任审计，要积极适应大数据审计新常态，提升“信息化审计能力”，提高审计质量和效率，实现国有自然资源资产审计全覆盖。（李全中）