刘尚希：省直管县改革要唯实

　　市级政权何以成为“第六个指头”

　　1982年，中央发出通知，“在经济发达地区将省辖中等城市周围的地委行署与市委市政府合并，市管县、管企业”，同时宪法规定，“直辖市和较大的市分为区、县”，市管县体制正式确立。改革初衷是发挥中心城市的辐射和带动作用，但由于城乡分治体制没有打破，以及中心城市自身实力不足等原因，当时的改革效果不明显，未能达到市管县体制改革的预期目标。

　　尤其是1994年国家分税制改革后，地方基层财政日益困难。不少地方模仿国家分税制方式，在省、市、县、乡之间也搞分税制，地方财权也出现了层层上移，县乡财力与事权的不匹配越来越严重。2005年之前，全国约有一半县乡不能及时发放工资，出现了严重的基层财政危机。面对这种情况，舆论多半认为是“市刮县”、“市挤县”、“市卡县”造成的，市这一级成为不少人心目中的“第六个指头”，被认为是多余的，精简政府层级的声音日盛。比较有代表性的是，世界经济合作与发展组织在《中国公共支出面临的挑战：通往更有效与公平之路》中提出中国的财政层级过多，乡镇一级只是社区的基本单位，位于县以上的地（市）一级存在的必要性也值得怀疑。类似的主张在国内成为主流，对政府级次实行扁平化、构建三级政府的声音一浪高过一浪。在此背景下，省直管县改革逐步推开。

　　省直管县改革的目标到底是什么呢？如果说是为了解决县乡财政困难，为农民提供更多的公共服务，那么这一目标可以通过加大财权、财力下移的力度来解决；如果说是为了扩权强县，加快县域经济的发展，则根本不需要这种向下“越级管理”的改革，只需要调整市、县权限即可。如果说是为了减少政府层级，提高行政管理效率，那么，管理幅度增大导致的成本增加很可能抵消其改革的收益，甚至还要承受管理失控的风险。市级政府“靠边站”，而省级政府又管不过来，当前基层出现的种种乱象，不能说与此无关。财政上实现“直通车”，省里的资金直达县，而监管上却鞭长莫及，一些省份又不得不重新要求市级政府介入，以强化监管。在我国，经济的区域化、一体化发展与行政辖区的联系很强，而且是逐级扩展的。在市管县条件下，县与县、市区之间通常是合作多于竞争，市域内各县、市区之间的经济联系就会逐渐增强，在市域范围形成一体化发展。在省直管县条件下，县与县、市区之间就会产生“不是一家人”的感觉，竞争多于合作，甚至出现只有竞争没有合作的情形。县域经济的同构化、孤岛化现象难以避免，最终导致经济小规模成长，就像一个小池塘，无法养出大鱼来。

　　因此，当经济的区域化、一体化发展需要突破县域扩展到市域范围的时候，省直管县就会成为障碍；或者已经在市域范围内实现了经济一体化的地方，省直管县就会割断县与县之间已经形成的内在经济联系，经济的区域结构就会碎片化。在一些强推省直管县的地方，这种风险已经日渐显著。长期实行省直管县的地方，没有随着条件的变化而调整，经济受县域的限制而难以在市域一体化中转型升级，与分层的城镇化也是格格不入的。

　　现在看来，省直管县改革走向形式主义，与目标不清有关。到底要解决什么问题，到底能解决什么问题，至今说不清楚。

　　一些地方完全是迫于压力，做样子给上面看。如果启动省直管县改革只是为了与所谓国际惯例接轨，而忽略地方生产力发展和地方有效治理的具体条件，那么，这种改革就没意义。

　　国情认识误区

　　在省直管县改革中，中国的基本国情（省太大了）被忽略了，认为政府层级多了，欲借省直管县改革为行政体制扁平化打基础，最终形成与所谓国际惯例相吻合的三级政府架构。其路径是通过省直管县消除市级，通过乡财县管把乡镇作为县的派出机构，从而形成“中央—省—县”的三级财政体制，继而推动三级政府架构的形成。其改革的依据是世界发达国家的所谓“国际经验”，以及所谓市管县导致的“市刮县”弊端。那么，这样的改革真的可行吗？

　　一个国家应设几级政府，与一国的发展阶段、人口、历史与文化都有密切的联系。从管理的角度，减少政府层级，可以提高行政效能，但是一级政府的管理幅度太大，会超出管理能力，行政效能不一定会提高。为此，有人提出把省变小，省级行政区划变为50个，但忽略了省级区划大调整的巨大风险。行政区划设置，并非像切豆腐那么简单，想切几块就切几块，其中蕴涵的利益、历史、文化都难以“一刀两断”。在三级政府架构中，很难想象仅靠省和县两级政府，就能把几千万甚至上亿人口的公共服务搞好。

　　对国情认识的另一个误区是混淆了政府级次与治理级次。从政府级次来看，我国有五级政府，而从国家分权治理级次来观察，我国是两级治理架构，即国家、地方两级分权的治理架构。从世界范围来看，有的治理级次与政府级次是吻合的，而有的是不一致的。财政体制的设计首先考虑的应是治理级次，而不是政府级次。从我国两级治理架构出发，我国的财政体制应分为两个层面：国家财政体制，核心是处理好中央与地方的关系；地方财政体制，核心是建立财政的辖区责任。在国家层面，继续坚持分税制财政体制，而在地方层面，财政体制改革不一定要照搬国家分税制，可因地制宜作出选择。

　　分权治理误区

　　从分权与治理来观察，我国是两级分权、两级治理，即治理级次分为国家和地方两级。省直管县在地方级次，属于地方治理范畴。地方的巨大差异决定了在推进省直管县改革进程中，不能以所谓“规范”的名义搞“一刀切”的制度安排，而应在两级治理的框架下，因地制宜，赋予地方更多自主选择权。

　　从两级治理框架来看，省直管县或市管县，不属于国家层面的问题，即地方设立几级政府，应归属于地方治理范畴。如果把层次搞错了，或者中央不授权地方，当成国家治理范畴的内容在全国实施，会带来严重的治理风险。在分税制改革的问题上，当时的做法是明智的，国家分税制就是解决中央与地方的财政关系，至于地方搞什么样的体制，让地方自主选择。有的省份没有搞分税制，如浙江，而多数省份则是模仿国家体制，在省以下按照“财权与事权相匹配”，各级政府之间都实行分税制，直到乡镇一级。在主体功能区规划提出之后，这种状况得到了一定程度的扭转。但在地方推行分税制的主张依然大有人在，在税种不够分的情况下，他们又提出全面实行省直管县改革。这种改革逻辑是脱离实际的，给经济的区域一体化成长、城镇化的健康发展以及公共服务的规模化提供带来重大风险隐患。

　　从“浙江经验”来看，浙江地少，又有沿海经商的传统，农村工商业快速发展，县域经济反而比城市更有活力。在这种情况下，浙江没有跟着搞市管县，而只是搞了地改市，实行省直管县，并下放管理权限。这种做法符合当时的浙江实际。其实，浙江的真正经验不是省直管县，而是善于也敢于从本省实际出发，创造性地贯彻落实中央改革开放的精神。例如财政体制改革，浙江从一开始就没有照搬国家分税制。现在，不少省份已经开始意识到这个问题，改变了以前机械地套用国家分税制的做法，采用了更适合本地实际的地方体制。

　　当前，我国已经从“工业化—城市化”模式转换为“城市化—工业化”发展模式，城市发展的带动作用更加明显，城市分层发展，大中小城市必须协调，县域经济的发展越来越离不开地方中心城市的牵引和辐射。人口的流动也将是在镇、县城、地级市、省会城市之间分层化，作为地方区域经济中心的地级市应发挥桥梁和纽带作用。过去，沿海省份的一些乡村发展成了城市，而现在，受土地和地理条件的限制，中西部不可能大规模再现这种情形。有可能发展成为地方区域中心的县域经济，应当改为省直管县，为其成长创造体制条件。但多数县域经济很难发展成为地方区域经济中心，应当被纳入市管县的一体化发展之中。城镇化不是遍地开花建设小城镇，而是产业、人口在空间上分层聚集，市管县仍是实现区域经济分层发展的重要体制条件。