刘尚希：以整体观推进结构性改革

　　提了多年的转方式、调结构，之所以成效不显著，就是结构性改革的力度不够所致。投资、金融、国资、财税、教育、科技、医疗卫生等方面的体制改革主要靠部门在推动，没有纳入政府与市场、社会关系以及中央与地方关系这个国家治理结构当中来通盘考虑，顶层设计不到位，一些基础性制度问题没统一解决，而部门又解决不了，改革有时绕着走，导致经济中的病症不断加重。现在，已经到了非解决不可的时候了。

　　从经济增长到全面发展，新时期的结构变迁已经不局限于经济领域，发展也不只是经济建设，而是“五位一体”。这需要提升整体思维，超越经济思维，树立治理思维。结构性问题可能表现在各个领域，但成因却往往是跨领域的。这需要打破部门分别改革的传统格局，抓住一些基础性制度问题，从国家治理结构整体来考虑，加快推进结构性改革。

　　当前，至少有如下基础性制度问题迫切需要纳入结构性改革整体框架之中：

　　一是产权制度问题。这是政府与市场关系中的一个基本问题。无论公有制还有私有制，都有产权制度问题。市场经济注重使用、流动和交易，与传统所有制注重占有的观念是根本不同的。所有权退居幕后，产权走到前台，是市场经济条件下公私所有制的共同演变趋势。公有制不存在与市场经济不相容的问题，关键是产权制度的构建。产权制度是市场经济运行的基础，从根本上决定了市场有效配置资源的能力。我国是以公有制为主的国家，产权制度的构建任务十分艰巨。国企国资改革  （包括国有金融资产）、生态文明建设、中央与地方之间的产权关系、集体产权改革、土地制度改革、科教文卫的微观基础构建、公益性投资的鼓励和保护、政府资产负债表的编制，如此等等，都与产权制度关联在一起。作为一项基础性制度，单独交给任何一个部门都无法解决。

　　二是事业单位体制问题。事业单位不是经济组织，也不是行政组织，属于政府办的社会公益性组织。显然，这是政府与社会关系中的一个基本问题。这是我国特有的一个问题，是计划经济集权体制的遗产，延续至今，其体制框架一直未变。当前教育体制、科技体制、医疗卫生体制、文化体制等等，都是事业单位体制这一根藤上的果。这根藤是什么样子，这根藤上的果就是什么样子。希望在这根集权体制的藤上结出分权体制的果是不可能的事情。当前，教科文卫体制改革艰难，难就难在事业单位体制改革没有实质性进展。事业单位体制涉及到上述体制的微观基础，也就是事业单位和政府的关系如何定位。科教兴国，创新驱动，社会活力，民生改善都与此紧密关联。事业单位体制改革解决不好，社会微观基础缺失，无论是社会发展、还是社会治理，都将遇到活力不足的问题，也会严重制约创新驱动发展战略的实现。

　　三是中央与地方的关系问题。我国是一个大国，人多地广差异大，两个积极性一个不能缺。从1949年到改革开放，期间也做过多次“放权———收权———放权“的调整。“统一领导，分级管理”这个原则从计划经济时期到现在一直未变。面对新的结构性改革——重塑国家治理结构，这个原则如何注入新的内涵，是一个基础性制度问题。尤其是全面依法治国的推进，中央干什么，地方干什么，都需要“事权法定”。从纵向治理结构来看，治理级次与政府管理级次应是两个不同的问题，因为许多公共权力并不能在各级政府之间均匀地划分。从分级管理来看，我国是五级管理：中央、省、市、县、乡；从分级治理来看，我国是两级治理：国家层面与地方层面。由于缺乏治理理念，国家与地方两个层面的治理难以界分，治理与管理都没有到位，不但导致行政效率难以提升，也使政府与市场、社会的关系难以理顺。如何调动地方、市场和社会的积极性是当前结构性改革面对的新课题。

　　四是市场、社会管理的制度基础设施问题。管理制度的有效性依赖于制度基础设施的完善程度，好比一座城市的功能取决于城市地下管廊、公共交通等基础设施。我国制定颁布的法律之所以不少在“睡觉”，原因即在于此。从“法制”到“法治”，制度基础设施是关键。如政府会计制度、政府资产负债表、中期预算、涉税信息系统、人口流动信息系统、征信系统、不动产登记系统、金融工具登记系统、企业及社会组织的登记系统等等，有的还没建立，已经有的也多是条块分割，没有联通，这在很大程度上降低了相关法律、制度的有效性。在制度建设方面，与我国的城市建设有一些类似，对基础设施不够重视，带来了许多系统性问题。市场监管、社会管理的种种缺陷都与此密切相关。