凝聚共识 完善房地产税制

　　开征房地产税的难点之一来自于房地产税的法理依据

　　在法理上，对房地产税的诘难主要集中在两个方面：

　　一是房地产税与土地属性的关系。在目前关于房地产税的争论中，有一种观点盛行，即认为房地产税只能适用于土地私有制国家，在土地公有制下，个人并不拥有土地所有权，不具有纳税的基础。但实际上，房地产税和土地私有制并没有必然的关联，从理论和实践两方面来看，房地产税与土地公有制是可以并行不悖的。

　　从理论上讲，房地产产权是一个权利束，包含了所有权、占有权、使用权、收益权、处置权、开发权、转让权等多种权利，这些权利是可以相分离的。土地公有制意味着国家对土地享有最终所有权，但公民可以依法拥有土地使用权，而使用权本身就是一项具有财产性的权益。我国物权法规定了三种物权：所有权、用益物权、担保物权，而土地使用权就属于“用益物权”的一种，这意味着土地使用权作为一项财产，在法律上是有明确归属的。在使用权有效期限内，土地的使用、转让带来的收益完全属于使用权人，即使没有最终所有权，但拥有使用权也能给权利金带来收益，从而可以成为课税对象。

　　从国际经验来看，即使在土地公有制的国家，或者是在部分土地公有制的国家，在国家所有土地上建设的住宅，其承租人也同私有土地所有者一样，需要每年缴纳房地产税，典型如英国、新加坡、以色列等国家。

　　总体而言，房地产税与土地属性并没有必然联系，它的目的是为了筹集资金提供公共服务，不管房屋产权人是拥有土地所有权还是只拥有土地使用权，都需要同等纳税。

　　二是土地出让金与房地产税的关系，也就是说，土地成交价与房地产税是否属于重复征收？从理论上说，房地产税与土地出让金在性质上是完全不同的两样事物。土地出让金的本质是租金，是在获得土地若干年使用权时一次性缴纳的租金，在性质上属于“地租”收入。而房地产税是一项税收，是政府凭借政治权力、作为社会管理者向纳税人征收的，主要用于地方政府公共服务支出。由此可见，土地出让金和房地产税是两种完全不同的事物，在价格和税收形成机制上完全不同，不存在替代关系。

　　从各自职能来看，土地使用权的有偿出让制度不仅仅是为了取得政府收入，更重要的是，它是政府配置土地这一稀缺资源的有效手段。而房地产税作为一种税收，它首要的目标是为地方政府筹集税收收入，同时兼顾对收入分配和房地产市场的调节功能。从功能来说，二者也是不可替代的，在长时期内二者将同时共存，但二者的功能定位将有所侧重，即通过土地出让制度改革，完善土地资源配置机制；通过房地产税为地方政府公共服务筹集税收收入。

　　开征房地产税的难点之二在于房地产税所需的信息基础不全

　　房地产税的征收管理需要完善的地籍管理和房屋产权管理作为支持，清晰的不动产产权制度和登记制度是开征房地产税的基础条件。从目前来看，尽管不动产登记条例已经实施，但实际推进的步伐仍较缓慢。因此，当前应尽快推进不动产登记条例的实施，统一不动产登记机关，建立统一的不动产登记簿，并根据房地产税改革需要，完善不动产登记内容，加强对不动产价值、流转过程等信息的记载，健全第三方信息共享制度，从而为房地产税的征收管理打好信息基础。

　　另外，按现行法律规定，不动产登记采取当事人自愿原则。在不动产登记条例实施后，仍可能有一部分房屋产权人选择不进行登记。同时，小产权房等违法建筑也未纳入不动产登记范围。此外，我国仅在上世纪80年代进行过一次房屋普查，在这三四十年间房地产市场发生了翻天覆地的变化，而由于长期以来不动产登记管理的混乱以及技术手段的限制，很多房地产信息不完整、不充分，漏登、错登现象不少。可以说，目前国内房地产的产权登记状况仍然较为混乱，相关部门实际上还不能掌握所有的房地产情况，也不能全面掌握拥有住房的个人婚姻和家庭信息。总体而言，现行房地产的基础信息并不能满足房地产税征收的需要。因此，有必要在全国范围内开展一次房地产普查，厘清房地产产权归属情况，建立全国房地产清册，为征收房地产税提供依据。

　　开征房地产税的难点之三在于利益调整困难

　　房地产税是财产税和直接税，社会公众能直接感受到税收负担，开征面临着较高的社会风险。如果房地产税的税负设计让公众感觉过高，可能会对社会稳定产生较大影响，特别是由于历史或个体的原因，很多个人或家庭拥有房产的多少与其纳税能力之间并不匹配，即可能出现个人或家庭有房产但缺乏可纳税的连续收入的情况。这就要求在房地产税的制度要素上要合理设计，既要使税基覆盖面尽可能广，也要体现量能课税的公平原则，确保税负主要由房产价值高和家庭收入高的房地产所有者负担。

　　以此为前提，在房地产税的制度设计上，建议着重考虑两方面的优惠政策：一是确定计税依据时，在以评估价值作为计税依据的基础上，要设置一定的免征额以满足居民的基本居住需求。可对所有的个人住房给予每个家庭成员一个固定金额的评估价值减免额，对扣除免征总额后的个人住房评估价值征税。二是为了消除因纳税人收入与房产价值不匹配造成的税负过重问题，可对房屋评估价值较高但确实没有收入能力或收入较低的个人，如老年人、残疾人等，制定进一步的减免税政策，使纳税人缴纳房地产税后的收入不低于本地区人均收入水平的一定比例，保证其基本的生活水平。

　　开征房地产税是我国税制结构优化和地方税体系建设的关键问题，意义重大，关乎我国经济社会发展大局和国家治理体系现代化。房地产税天然地具有适合作为地方主体税种的属性，开征房地产税的最终目标是使其成为地方政府的主体税种和持续稳定的财源，从而完善地方税收体系，为提升地方治理能力奠定基础。因此，在房地产税立法中，要从这一根本目标入手，立足当前，着眼长远，统筹推进，不断培育和发展壮大房地产税，逐步扩大征收范围和收入规模，发挥其筹集收入功能，为地方政府提升公共服务水平和质量提供财力保障和制度约束。同时，房地产税直接与个人利益相关，社会关注度高，公众较为敏感。因此，在改革方案和设计制度上，还需要以法治为根本准绳，消除误解，凝聚共识，做到法律依据明确、要素设置科学、征管措施规范、配套制度完善，确保房地产税能依法开征和施行。（施文泼）