减税政策措施落实情况专项审计探析

近期，审计署长沙特派办在广西壮族自治区2019年贯彻落实国家重大政策措施情况跟踪审计项目中，积极落实党中央、国务院和审计署关于减税降费工作的最新部署要求，全面把握广西壮族自治区贯彻落实减税政策措施的总体情况，重点关注相关部门在推进政策落地过程中的职责履行情况、已出台政策措施的执行效果以及执行过程中出现的新情况新问题，取得了良好效果。本文从工作实践出发，总结了当前减税政策措施落实情况专项审计的经验做法、存在的困难和障碍，提出了推动减税政策措施落实情况专项审计的相关建议。

一、加大减税政策措施落实情况专项审计的重要意义

减税降费是深化供给侧结构性改革的重要举措，对减轻企业负担、激发微观主体活力、促进经济增长具有重要作用。中央经济工作会议对2019年更大规模减税降费作出了明确部署；2019年全国“两会”上，减税降费成为各方关注热点；《政府工作报告》将“实施更大规模的减税”“明显降低企业社保缴费负担”“确保减税降费落实到位”作为2019年政府工作的前三项任务进行部署，提出全年减轻企业税收和社保缴费负担近2万亿元；近期，贯彻《政府工作报告》的减税降费具体政策相继出台执行。李克强总理指出，减税降费是以政府收入的“减法”换取企业效益的“加法”、经济高质量发展的“乘法”。这是一项刀刃向内、壮士断腕的改革。

为贯彻落实党中央、国务院的重大决策，推动2019年实施更大规模的减税降费政策，促进积极的财政政策加力提效，促进提升企业和人民群众对减税降费的获得感，2019年1月，审计署对加强减税降费政策措施落实情况审计监督进行了专门部署，要求各级审计机关在政策落实跟踪审计中，将减税降费政策措施落实情况作为专项审计内容持续跟踪。各级审计机关应当提高政治站位，充分认识促进减税降费政策措施落实到位的重要性、紧迫性，以强烈的政治责任感、高度的历史使命感，配强、配齐审计力量，认真开展减税降费专项审计，促进减税降费政策措施贯彻落实，促进积极财政政策落地生根，让企业和人民群众有实实在在的获得感。

二、当前减税政策措施落实情况专项审计的主要做法

（一）紧扣方案，吃透政策。

减税政策措施落实情况专项审计的核心和主线都在“政策”上。由于这是政策落实跟踪审计的一个新领域，因此对减税政策的搜集和学习是审计工作的前提和基础。首先是搜集国务院、财政部、税务总局和被审计地区陆续出台的各项减税政策及工作部署和要求的相关文件。然后对照《审计署关于进一步加强减税降费政策措施落实情况审计监督的意见》《审计署关于2019年度减税降费专项审计工作的指导意见》及审计实施方案等指导文件所要求的审计内容，逐一对相关政策文件进行系统梳理和深入学习。吃透政策文件的精神、内容、操作办法、业务流程后，对相关部门职责履行情况的审查核实才能有的放矢、游刃有余。

（二）上下联动，点面结合。

为最大程度地克服人手少任务重的困难、提高审计工作效率，通过在实施上下联动审计，可全面搜集掌握各级政府关于减税降费工作成效方面的资料和数据，将基层的具体问题与全省甚至全国的总体情况相结合，梳理政策传导机制，深度剖析问题产生原因，找到政策执行过程中的断点和难点。

（三）多方调查，客观评价。

减税政策的贯彻落实涉及多个部门和众多企业，通过多方走访、座谈、调取资料、发放调查问卷等方式，可全方位、多角度了解核实有关问题的情况和原因，客观评价各项减税政策的执行效果。同时，除查处问题以外，还要从被审计地区推进减税工作的总体情况、主要措施、经验做法等方面进行全面客观的分析和评价。此外，有的审计组还以向企业发放调查问卷等方式，直接向企业深入细致地了解影响减税降费清欠政策落实执行效果及企业获得感的症结与原因。

三、减税政策措施落实情况审计存在的困难和障碍

（一）政策掌握难。

自2018年起，党中央和国务院陆续出台了一系列减税政策措施，实行普惠性减税与结构性减税并举。2018年出台了降低增值税税率、增值税留抵退税试点、放宽享受减半征收企业所得税优惠的小型微利企业标准、取消委托境外研发费用加计扣除限制等一系列优惠政策；2019年又出台了小微企业普惠性税收减免、增值税税率再降低、扩大增值税进项税抵扣范围、增值税行业性加计抵减、试行增值税期末留抵退税制度等一系列优惠政策。这些政策出台密度大、文件数量多、涉及税种多，加上以前年度已施行的其他税收优惠政策，对审计人员提出了很大挑战。

（二）数据分析难。

相对于其他国家重大政策措施而言，税收政策涉及的企业数量、业务量和数据量比较大。“金税三期”信息系统数据量庞大、数据结构复杂、变化更新快，且审计机关熟悉金三系统和税收业务的审计人员有限，数据整理、分析工作基础较为薄弱，尚难实现“数据先行”的目标。对于一个专项审计小组，就更难凭借自身力量在现场时间内完成相关数据的采集整理、分析比对等工作，很难从海量数据中较为快速准确地锁定审计重点和疑点。

（三）责任认定难。

我国税收征管法规定：“纳税人依照法律、行政法规的规定办理减税、免税”，要求纳税人享受减税、免税待遇的，在减税、免税期间应当按照规定办理纳税申报。《企业所得税优惠政策事项办理办法》规定：“企业享受优惠事项采取‘自行判别、申报享受、相关资料留存备查’的办理方式”。由此可见，依据现行税收征管法规，享受减免税优惠的主体责任更多是在纳税人身上，只有在纳税人已申报享受减免税的前提下，税务机关才有受理、核准、后续管理等责任；而如果纳税人未自行主动申报享受，税务机关则不存在法定的责任和义务。

（四）人才保障难。

减税政策措施落实情况专项审计是一个全新的审计领域，基本上没有成熟经验可循，且近年来审计署组织大规模的税收审计也较少，因此这一领域的专业审计人员较为缺乏。而从目前已取得的审计成果来看，这一领域在政策落实跟踪审计结果公告中采用的案例较少，其他形式渠道的审计成果基本上也暂未形成，产出量跟其需要投入的审计人才、技术、时间不配比。虽然审计署要求在其它各类审计项目中都要把减税降费政策落实情况作为重要审计内容，但由于人手少任务重、统筹不到位等因素影响，也较难得到保障。

四、进一步推动减税政策措施落实情况专项审计的建议

（一）以财税部门为平台，保持上下联动。

减税政策措施落实情况专项审计涉及企业分散、数据集中度高，建议以省、市两级财税部门作为审计平台开展工作（如果条件允许，建议扩展至国家、省、市、县4级），在上级财税部门进行政策收集交流、数据采集分析、全省情况摸底、审计重点选定等工作，在基层财税部门进行问题核实、证据搜集、延伸企业等工作。上下级审计小组要保持顺畅沟通、所查问题要相互印证，最大程度消除在上调查不够具体和深入、在下调查不够全面和宏观的问题，全面、立体地了解核实各项减税政策措施的落实情况和效果。

（二）以审计人才为根本，打造专业队伍。

减税政策措施落实情况专项审计涉及的政策法规多、理论要求高、技术要求高，必须要素质高、能力强的审计人员才能胜任。这就需要各级审计机关通过经验交流、案例讲解、政策解读、专家授课、工作动态、汇报总结、理论研究等多种形式，加大对相关审计人员的培训，着力打造专业化审计干部队伍。同时，减税政策的连续性较强、对相关政策和业务流程需要一定时间摸索和积累，因此务必保持审计队伍的稳定性，培养一批相对固定的减税政策措施落实情况审计专业人才。

（三）以分析研究为手段，实现一审多果。

实施更大规模的减税降费是党中央、国务院的一项重大部署，是一项涉及面广的系统性工程，审计成果必须有点有面、点面结合、全面分析，才能给予客观的评价和中肯的建议。因此，各级审计机关应当通力合作、加强谋划，将政策研究融入审计实践，加大宏观分析的力度、广度和深度，不断提升审计成果的质量，同时，通过审计成果的不同形式，实现一审多果、一果多用，充分发挥国家审计的建设性作用。（王蓓）