关于自然资源资产离任审计的几点思考

　　2015年4月，中共中央、国务院印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》，明确提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境责任离任审计”的要求，这不仅是践行绿色发展理念的重大制度创新, 也为新常态下的审计监督拓展了新的内涵。对国家审计机关推进领导干部自然资源资产离任审计，笔者从“为什么审”、“审什么”、“怎么审”三个方面进行了思考。

　　一、关于自然资源资产离任审计的现实动因

　　1.推进自然资源资产离任审计的重要性。

　　自然资源资产离任审计作为破解环保难题的重要方式，以环境审计抓好环保问题梳理，以经责审计倒逼环保责任监督，对加快推进“绿色”发展有十分重要意义。经济 新常态背景下，深入推进自然资源资产离任审计不仅有利于事前预警，抑制官员盲目透支环境、超前开发资源的冲动，而且有利于实现事后追责，一改以往 “有 人破坏无人补偿”的怪现象，努力纠正畸形政绩观，更有利于继任者总结经验教训，全面地了解新单位的家底情况，切实落实可持续发展的理念。通过离任审计，摸 清被审计领导干部任职前后所在地区主要自然资源资产实物量和生态环境质量状况变化情况，揭示资源环境领域存在的重大违法违纪违规问题、严重损毁自然资源资 产和重大生态破坏环境污染典型问题，这既是新常态下重要的制度创新，也是在生态文明建设方面针对领导干部的重要的约束举措。

　　2.实施自然资源资产离任审计的必要性。

　　推进自然资源资产离任审计是社会可持续发展的必然。一方面自然资源的使用存在经济外部性，市场经济环境下，经济主体可以低成本随意使用环境资源，资源浪费严 重；另一方面由于缺乏监督和问责机制，有些党政领导干部不仅没有纠正自然资源资产配置的“市场失灵”，反而因为更为严重的“政府失灵”加剧了我国的资源环 境危机，影响国家的可持续发展。因此，对领导干部履行自然资源资产管理和生态环境保护责任情况进行审计评价并界定责任，推动其在自然资源资产管理和生态环 境保护工作中守法、守纪、守规、尽责，对各级政府党政领导干部，包括党政领导人和主管部门负责人，实施自然资源资产离任审计势在必行。

　　二、关于自然资源资产离任审计的重点内容

　　1.重点关注资源资产价值量变动。

　　量的变动是审计工作最常用的衡量评价指标，自然资源资产中关于有形资产、无形资源价值量的变动更是离任审计结果最基础性的事实依据。自然资源资产离任审计既 要反映自然资源规模的变化，更要反映自然资源的质量状况，通过质量指标和数量指标的结合，更加全面系统地反映自然资源的变化及其对生态环境的影响。因此， 要重点关注领导干部任职期间区域自然资源资产存量、动态消耗量、动态恢复、动态增值与区域资源承载情况，重点研究自然资源资产的分布、结构、数量、质量与 权属等情况，从价值量角度进行统计评估核算，通过对区域内自然资源资产价值量的动态变动情况进行监督，评价领导干部生态政绩的正负效果，从而为推进领导干 部自然资源资产离任审计提供详细的科学依据。

　　2.重点关注重要的环境保护领域。

　　领导干部自然资源资产离任审计涉及生态环境领域的众多方面，不可能面面俱到，从生态文明建设要求和人民群众期盼出发，优先核算具有重要生态功能的自然资源是 必然选择。结合当前国家环境的整体情况与以往审计项自然资源的经验，自然资源资产离任审计重点领域应聚焦到土地资源、水资源、森林资源、大气等具有战略意 义的、与群众密切相关的重点领域。具体应重点关注单位国内生产总值二氧化碳排放强度、农田灌溉水有效利用系数、能源消费比重、水质达标率、森林覆盖率、空 气良好天数等指标体系，重点关注环保设施投入收益率、节能投入收益率、单位产量能源消耗量等指标，从而在自然资源资产离任审计中，切实聚焦到重点领域、重 点环节，达到事半功倍的效果。

　　3.重点关注问题原因与定责分析。

　　领导干部自然资源资产离任审计不仅仅是自然资源资产问题的审计，更包括风险隐患、问题诱因的客观分析，只有理清问题背后的原因才能理顺体制机制，切实从根源 解决问题。因此，自然资源资产离任审计要重点关注是其主观故意，还是经济发展存在的客观事实，重点关注主观故意造成自然资源资产数量减少的、质量下降的、 环境恶化的、污染比较严重风险隐患、突出问题、体制机制性障碍，重点关注能否实事求是地界定、落实、强化领导干部问责机制，促进领导干部树立正确的生态政 绩观，切实履行自然资源资产管理和生态环境保护责任，促进自然资源资产节约集约利用和生态环境安全。

　　三、关于推进自然资源资产离任审计的主要方法

　　1.加强与统计部门编制自然资源资产负债表的沟通。

　　自然资源资产负债表是用国家资产负债表的方法，将全国或一个地区的所有自然资源资产进行分类加总形成报表，显示某一时点上自然资源资产的“家底”，是评价领 导干部生态政绩的重要手段。开展领导干部自然资源离任审计，要以中共中央、国务院《生态文明体制改革总体方案》中关于自然资源资产负债表的具体要求为基 础，参照联合国等国际组织制定的国际标准，加强与国家统计部门的沟通联系，推动完善土地资源、森林资源、水资源等的资产和负债核算方法，建立实物量账户， 定期评估自然资源资产变化状况，构建科学、规范、管用的自然资源资产负债表编制制度，努力摸清自然资源资产的家底及其变动情况，为推进生态文明建设、有效 保护和永续利用自然资源提供信息基础、监测预警和决策支持。

　　2.加强离任审计专业信息化技术应用。

　　由于领导干部自然资源资产离任审计的复杂性，整合分散的审计数据信息，加快信息化应用显得十分重要。在大数据时代背景下，我们要利用GIS分析软件、GPS 软件对自然资源的数量进行核实，对自然资源的质量数据进行核实，对引起自然资源资产数量和质量变化的管理活动进行核实, 充分利用管理部门业务数据库提供的资金结算、能源消费、环保统计、在线监测等审计数据, 充分利用计算机大数据手段进行财务数据与非财务数据之间的关联分析，特别是各项基础数据的占用结构分析、变动趋势分析，从而充分运用现代科技手段提高统计监测能力和分析数据质量，切实保证自然资源资产离任审计大数据应用效果。

　　3.探索自然资源资产“先审后离”模式。

　　目前我国的离任审计主要是“先离任、后审计”的模式，但若被审计单位领导干部已升迁，必然会给审计机关，尤其是地方审计机关推进自然资源资产离任审计工作带 来困难。因此，为了达到自然资源资产离任审计效力的最大化，建议探索新的审计方式方法，不断拓展自然资源资产离任审计内容和范围，结合领导干部离任的实际 情况，探索审计关口前移, 逐步推行“先审计、后离任、再任命”的审计模式，扩大任中经济责任审计覆盖面，增加审计频次，强化对领导干部任职期间的监督，逐步建立任前、任中、任后审计互通配合机制，实现对审计链的有效整合，保证自然资源资产离任审计效力的最大化。

　　4.健全生态环境损害责任终身追究制。

　　党的十八届三中全会明确提出要建立生态环境损害责任终身追究制，合理区分、科学界定生态环境破坏中领导干部应承担的责任是关键。因此，在自然资源离任审计中 要以自然资源资产离任审计结果和生态环境损害情况为主要依据，建立与《中国共产党问责条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》、《党政领导干部生 态环境损害责任追究办法（试行）》相衔接的责任分类体系，明确对地方党委和政府领导班子主要负责人、有关领导人员、部门负责人的追责情形和认定程序，区分 情节轻重，对造成生态环境损害的，予以诫勉、责令公开道歉、组织处理或党纪政纪处分，对构成犯罪的依法追究刑事责任，对领导干部离任后出现重大生态环境损 害并认定其需要承担责任的，实行终身追责。（孙卫法）