现阶段的工商资本进入农业领域具有明显的普遍性。据浙江省统计，2010年以来工商资本投资现代农业的资金累计超过200亿元，其中投入粮食功能区和现代农业园区的109.64亿元。在2011年工商资本的90亿元投资中，种养业占47.33%、农产品流通加工占33.67%、观光休闲农业占18.9%。在90亿元投资涉及的626家企业中，蔬菜生产加工企业占13.58%，水果生产加工企业占17.25%，畜禽养殖加工企业占19.65%，茶叶生产加工企业占7.67%，水产养殖加工企业占9.27%，粮油生产加工企业占7.35%，食用菌、中药材、花卉苗木等生产加工企业占25.24%。成都市2012年工商资本进入农业领域的项目61个（单项投资在3000万元以上），投资总额为172.7亿元。其中的21个项目从事规模化种养业、投资34.12亿元，20个项目从事农产品加工、投资63.3亿元，其他包括有机设施农业、新农村建设、观光农业和农业机械的项目20个，投资75.28亿元。蓬溪县到2012年末引进工商资本进入农业领域的企业和业主达62个，投入资金26.97亿元，在这些企业和业主的引领下全县建成了食用菌、蔬菜、九叶青花椒、蓬溪仙桃等现代产业基地48万亩。汉寿县有超过10亿元的工商资本进入农业领域，年产值达30多亿元。
工商资本进入农业领域的原因是多方面的：一是政策的积极导向。中央连续出台的10个一号文件搭建起农业支持保护的政策体系，各种强农惠农富农措施不断加强，营造了建设现代农业的良好氛围。地方各级政府积极推动工商资本进入农业，明确把发展现代农业作为工商资本创业创新的重要领域。这些使得工商资本看到了投资农业的希望。二是企业寻找资金出路。由于宏观经济形势导致二、三产业的多数领域形成了激烈的竞争格局，驱使工商资本进入有发展潜力和相对安全的农业领域，以占用更多的资源、扩大发展空间。三是农产品市场前景看好。随着人民生活水平的提高，农产品的市场需求结构正在发生深刻变化，农业正在步入高价时代，优质、安全、方便的农产品需求旺盛，只要能生产出好的产品、创造出好的品牌，不愁销路，且有较丰厚和稳定的利润回报。四是农村土地流转加速的契机。土地流转是工商资本进入农业领域的重要前提。近年来农村土地流转的加速为工商资本进入农业领域提供了契机。四川省截至2012年底的耕地流转面积为1195万亩，占家庭承包耕地面积的20.5%。其中：流转后用于种植粮食作物的427万亩，占流转面积的35.7%；流转给工商企业的240万亩，占流转面积的20.1%。据统计，到2012年底全国农村土地流转面积达2.7亿亩，占家庭承包耕地面积的21.5%。其中，流入工商企业的耕地面积为2800万亩，比2009年增加115%，占流转总面积的10.3%。
此外，现阶段工商资本进入农业领域还有更深层次的原因：一方面，随着市场化改革的不断深入和人民生活水平的大幅提高，我国现代农业发展已进入资本化时代。在这一阶段，唯有加大资本投入，才能改善农业生产条件，才能扩大农业生产经营规模和推进农业的集约化、标准化、专业化、品牌化生产，才能提高农业的质量效益、增加农产品有效供给和确保质量安全，才能加快改造传统农业和发展市场农业。这是农业发展对资本的迫切需求，也是市场经济发展对农业的必然要求。另一方面，尽管农村有大量的资源、大量的资产，但由于目前还缺少商品属性难以转换为资本，以至于有资源、有资产、缺资本成为农业农村的普遍现象。而同时政府的农业投入不足和农村普遍存在的贷款难，更加剧了农村的资金短缺。比较而言，在我国城乡二元经济社会格局尚未根本打破的情况下，工农之间和城乡之间发展的不平衡、不协调的矛盾突出，过多的社会资源配置拥挤在城镇和非农产业。这样，资本的逐利本性诱导一部分工商资本转入农业农村开辟新的“战场”。总体上看，是资本供给和资本需求的对接，使工商资本进入农业领域成为一种必然。
工商资本进入农业领域的游戏规则尚不健全尽管工商资本进入农业领域的现象已存在多年，各级政府也出台了一些政策措施，但总体上还缺乏有效的引导和规范。反映到实践中主要表现为三个方面：
1.部分资本进入具有一定的盲目性。进入农业领域的企业身份复杂，有搞房地产的、搞建筑的、搞纺织业的、搞电子产品的、搞医药的、搞商贸物流的、搞加油站的、搞食品加工的、搞运输的等等。这些企业多数以前对农业并不了解，有的是看到国家对农业的财政扶持，有的是以为搞农业比其他产业可能容易一些，有的是基于朴素的农业情结，有的是想到农村“跑马圈地”。前几年猪价高时看到国家出台一系列生猪生产扶持政策，包括不少房地产商都进来养猪，一定程度上对猪价波动起了推波助澜的作用。一些企业在项目选择上仓促盲目，看到别人赚钱就跟风搞蔬菜、花卉苗木、特色种养业等，对自身经营农业的能力、投资农业的回报周期长和存在的“双重”风险估计不足。有人估算，约有10%左右的企业因投资失败而黯然撤离。
2.一些地方重“招商引资”轻引导和服务。不少地方存在欠缺有序的引导和有力的服务。一是造成产业趋同，工商资本过度集中于某些领域、某些环节和某些产品，加剧资源紧张和市场争夺，形成同行业的无序竞争。如投资生猪产业的大多密集于生猪养殖，而养殖领域急需的屠宰加工、粪污生产有机肥等投入严重不足，难以起到延伸产业链、推动产业升级的作用。二是相关政策扶持不到位，企业经营步履艰难。不少工商资本进入农业是抱着对政府扶持政策的期待而来，但实际情况是企业在融资、保险、税费、财政扶持等方面企业能得到的真正实惠不多，在附属设施建设用地、企业经营用水用电等方面也存在诸多困难，影响了企业做大做强，削弱了带动能力。
3.不同程度出现非粮化和非农化倾向。工商资本进入农业领域主要瞄向价值较高的蔬菜、水果、花卉苗木等经济作物和生猪等规模养殖、特色养殖业，对粮食生产感兴趣的不多，有的开始是搞粮食生产但后来改种其他作物不再种粮。出现非粮化和非农化现象的一个重要原因是政府没有差异化的产业政策，如果政府在加强土地用途管制、严格执法的同时，能够区别不同产业制定相应的引导和扶持政策，控制耕地资源的非粮化和非农化倾向并不难。
工商资本进入农业领域后面临的主要困扰当前，工商资本在进入农业领域后普遍面临以下三大问题的困扰：
1.土地流转合同的稳定性问题。在现行土地制度下，短期的、小范围的和不改变土地用途的流转合同可能还好办一些，因为流转双方的预期比较稳定、政策环境变化也不大，绝大多数企业流转合同的时间都比较长，一般是以二轮承包期为限。这可能就比较麻烦，因为时间长就意味着不确定的因素多、可变的情况复杂。企业面临的直接问题是土地流转费，尽管合同内关于流转费用有约定，但是近年来一直在上涨。这固然保证了转出农户的稳定收入，但企业倍感压力，担心在增多。湖南衡阳县的一家生猪养殖企业讲，租了20年的地，已养了11年的猪，还剩下9年，先不说合同到期后很难收回成本，现在很担心合同到期后老百姓不把地租给你了，巨资投入兴建的设施怎么办？
2.金融服务跟不上问题。金融服务滞后是困扰我国现代农业发展的一大难题。工商资本进入农业领域虽在一定程度上弥补了金融资本缺位的问题，但进入农业领域后的工商资本对金融贷款的需求更加强烈。不管是搞种养业的，还是搞流通加工的，大家普遍反映贷款难。而从银行角度讲，工商资本进入农业领域反映在信贷上的问题主要集中在两个方面：一是缺少抵押物或者抵押物不符合上级行的要求，难以获得贷款审批；二是涉农项目投资长、见效慢，贷款的不确定因素多、风险大，影响信贷投入的积极性。一些地方为解决这一问题成立了担保公司，但企业反映银行利率加上担保的费用使融资成本太高不敢用。此外，多数企业还反映农业保险的品种太少、覆盖面太窄，一旦遇到大的灾害企业损失惨重。
3.技术人才短缺问题。这也是工商资本进入农业领域后比较普遍存在的问题，许多企业都表示过去对此明显估计不足。企业化生产要求规模化、集约化和标准化，技术含量高，而这些企业过去大都没有农业背景，进来后才发现搞农业同样需要懂技术的专门人才，离不开专业人员。人才少难聘到，而且聘到后也难留住人。因此，很多企业都希望政府能出台扶持政策，鼓励技术人才到企业去。
工商资本进入农业领域必须切实维护农民权益工商资本能够进入农业领域是“好事”，但要把好事做好并不容易。这其中最大的问题就是如何处理与农民的利益关系、真正守住切实维护好农民权益的“底线”。因为工商资本进入农业领域既有在土地流转过程中与农民打交道的直接利益关系问题，也有在企业发展壮大过程中如何让农民分享发展的成果，以及在企业和农民之间形成比较稳定、公平合理的利益联结机制等间接的利益关系问题。
1.在土地流转上维护农民利益问题。与农户之间的土地流转行为相比，工商资本进入农业领域所进行的土地流转要复杂得多。通常情况下，农户间的土地流转大都较好体现了自愿和协商原则，双方的“交易”比较充分地体现了平等、互利、双赢的市场经济法则，流转期限也比较机动灵活、可长可短，土地用途的非粮化和非农化倾向也不是很突出。但工商资本进入农业领域的土地流转则与之大相径庭：不管是农民的承包地还是集体的“四荒地”，不管是搞种植业还是搞养殖业，一般都有地方政府和村干部的介入，流转双方的平等性、互利性和双赢性往往见仁见智，流转的期限一般都比较长，承包期限多数是与二轮承包期一致；在流转土地的用途上，真正种粮的比较少，多数是种植蔬菜、水果、花卉苗木等价值较高的经济作物和搞生猪、水产等规模养殖的。至于土地流转费用各地情况不尽相同，总体上看，支付给原承包户的土地流转费用主要依据的是土地上粮食等作物产出的价值及考虑价格上涨因素，并适当兼顾了土地非粮化使用的情况。这样计算的流转费在短期内有较强的合理性，农民大都觉得比较公平合理，但从较长时间看，其公平性和合理性可能就要打折扣了：一是土地自身价值的升值空间没有体现出来，二是土地的商品属性在目前体现得还不充分，三是工商资本投资土地的“溢价”部分如何由工商企业和原承包户分享尚不明确，四是土地用途的改变（包括非粮化、非农化及种植作物和养殖品种变化等）的潜在收益难以预估，等等。可能也正因为存在这些尚待解决的问题和不确定性，出于更好地保护农民权益的目的和要求，中央历来强调不提倡、不鼓励工商资本长时间、大面积租赁农民的土地。这些都还只是考虑工商资本进入农业领域后能正常运转的情况，若企业不能正常运转势必还会引发新的矛盾和问题。
2.企业经营过程中的农民权益问题。尽管企业与农民签订的土地流转合同相对比较长，大都签到“二轮承包期”结束或者更长，但多数企业对合同的执行能否会顺利到期并没有底数。企业大都有两个担心：担心农民，怕企业赚钱了农民害“红眼病”，怕经营出了问题也是麻烦一大堆；担心政府，企业进来时政府积极鼓励和热情欢迎，偏向企业，而一旦出了问题特别是与农民发生纠纷，往往就会偏向农民。实际情况是企业进来之后与农民的利益冲突在一些地方已经出现，处理的结果要么是提高流转费等满足农民的诉求，要么是把土地退还给农民。特别是一些整村土地流转的，不少都在搞好与当地村干部和农民的利益关系上煞费苦心。这些情况表明，工商资本进来时要处理好与农民的利益关系，进来后同样不能掉以轻心，更需要把维护农民的权益摆在企业经营的重要位置。只有实现企业与农民的“双赢”，让农民真正能享受到工商资本进入农业领域的发展成果，工商资本进入农业领域才能走上持续健康的发展轨道。
3.企业与农民的利益联结机制问题。维护农民权益、处理好企业与农民之间的利益关系，靠一事一议、一时一策的解决办法，只能是权宜之计。工商资本进入农业领域应探索建立四个机制：一是资本的集约机制，二是企业的运行机制，三是与农民的利益联结机制，四是生产经营的风险防范机制。针对建立企业与农民之间的合理利益联结机制，总体上看各地都在积极探索，也涌现出一些比较好的做法和模式。如有的企业放弃简单地流转农民土地的做法，转而采取农民土地入股搞股份合作，既能让农民得到土地流转的收益，也能分享一定的企业发展“红利”。综合起来看，建立企业与农民之间的紧密利益联结机制尚需要做许多艰苦性的探索，需要做出不懈的努力。
几点建议
按照中央一方面要引导和鼓励工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业，另一方面要探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度的要求，结合各地实践，提出如下建议：
1.加强引导。一是把工商资本进入农业同各类现代农业园区建设结合起来，引导工商资本依托农业园区发展现代农业，优化产业布局，夯实发展基础，保障农产品有效供给。二是把工商资本进入农业同各地农业产业发展规划结合起来，支持工商资本发展种养业，鼓励工商资本进入产前产中产后的加工、营销、技术服务和开发“四荒”，优化产业结构，做到工商资本在进入农业领域时能够“按图索骥”，找准产业的定位，避免企业投资的盲目性和趋同性。三是把工商资本进入农业同农民收入增长结合起来，引导和鼓励企业尽可能创造就业岗位，吸纳农民就地、就近务工，建立合理的利益分配机制，增加农民收入，分享发展成果。
2.严格准入。设定工商资本进入农业领域的准入条件，既是维护良好市场经济秩序的需要，也是对工商资本负责、控制风险的需要。调研中我们感到，准入制度应包括以下几个方面：一是对企业资质进行审核，查验企业是否具备应有的农业经营能力、资金实力、技术力量和管理团队等。二是对经营项目进行审核，是否符合产业政策，是否符合当地的产业规划，是否有利于农业安全和生态环境保护。三是对土地流转等工作进行审核，检查土地流转是否依法有偿自愿，合同签订是否规范，确保农民权益不受损害。四是对土地利用进行审核，确保不改变土地用途，不破坏农业综合生产能力，对非农化以及有明显圈地占地意图、无意经营农业的工商资本要坚决予以拒绝，挡在门外。
3.强化监管。建立健全跟踪监管机制，重点是监管流转土地的用途、流转土地租金的支付、工商资本注入农业的进度。按照“不改变所有权属、不改变农业用途、不破坏综合生产能力”的要求，严格土地用途管理，坚决纠正改变土地农业用途的违规行为，禁止耕地资源的非粮化和非农化。督促工商企业按照合同约定及时兑付土地租金，切实保障集体经济组织和农民权益。跟踪企业对农业经营项目的投资进度，防止套取国家项目资金和出现半拉子工程。
4.保护权益。工商资本进入农业领域必须处理好农民的权益保护问题，切实维护好农民利益。如果工商资本进入是以农民生产主体地位和农民利益边缘化为代价，工商资本进入农业领域就是失败的，也与加快建设现代农业的发展目标背道而驰。各地在引进工商资本时，一是要在土地的流转上把好关。本着平等协商、互利共赢的原则约定合同条款，确定双方认可的流转费用，并积极探索土地升值部分在企业和农民之间合理分享的有效办法。二是建立健全风险防范机制。探索设置土地流转风险保障基金，有效开展土地流转风险预防、控制和处置，及时协调和化解可能出现的土地流转纠纷，保障农民流转土地的权益和农村社会稳定。三是建立企业与农民的利益联结机制。鼓励各地探索农民土地入股工商资本等多种方式，建立企业与农民之间紧密的利益联结机制，使农民能够得到企业发展壮大的“红利”。
5.做好服务。针对工商资本进入农业领域后政府及有部门的后续服务跟不上问题，应切实加大职能转变力度，增强服务意识，搭建好为农服务、为工商资本进入农业领域服务的有效平台。一是信息服务。建立和完善农产品产销信息、土地流转信息网络，加大“三农”政策宣传力度，为企业提供有关政策和法律法规咨询服务。定期发布农业产业投资指南，防控企业投资风险。二是技术服务。涉农部门和农技推广等机构应定期和有专门的人员联系企业，及时指导企业解决生产过程中的技术难题。帮助工商企业加强与农业大专院校和农业科研机构的联系，保障专业人才供给和加快科研成果转化，加大人才培训力度。三是管理服务。政府的有关建设项目要向粮食等种养业企业倾斜，对单位土地产出效益高、解决本地就业数量多、生态功能显著的工商资本主体实行税费减免或以奖代补，对农产品加工企业实行优惠的用水用电政策。着力改善金融服务，多途径创新为企业提供的金融产品和服务，探索企业的设施设备、生产基地的地面附着物、农产品评估折价等作抵押担保，破解农业贷款难的问题。积极推进农业保险，有针对性地增加保险品种和覆盖范围。加强农业基础设施建设，特别是农田水利基础设施、农业污染源治理、地力提升等投入力度，为企业营造发展条件。
作者单位：农业部产业政策与法规司