绩效做“标尺” 趟出新路子 ——我省绩效预算管理改革全景透视之一

　　编者按

　　实行绩效预算管理改革，不仅是财政理财理念、模式的转变，更深层的意义是促进政府职能的转变和治理能力的提升。其核心就是财政预算围绕政府行政目标来确定，预算安排跟着政府工作走。

　　在多年探索的基础上，我省从2014年起大刀阔斧地推行绩效预算管理改革，着力构建全过程绩效预算管理新机制，取得了阶段性明显成效。此项改革，恰似一声春雷，对我省财政部门、预算部门、地方政府等产生了极大的震撼力。从今天起，本报推出全景展现我省绩效预算管理改革的系列报道，敬请关注。

　　“改革前，预算部门申请资金是先琢磨钱，再琢磨事儿，要了钱再定干什么事，干的事与要的钱‘两张皮’，政府和财政部门很难控制。”保定市徐水区财政局预算股股长商晓兰说，“绩效预算管理改革后，要资金就得报项目库，如果资金内容与部门职责活动不匹配、绩效目标指标不清晰、绩效不高，绩效审核通不过，这钱就要不成。”

　　绩效预算管理改革，是我省在多年预算管理改革探索实践的基础上，从2014年起，着力构建的全过程绩效预算管理新机制。经过三年多的持续探索，改革进展顺利，成效明显。

　　趟出改革新路子

　　省市县三级全覆盖

　　党的十八届三中全会将“提高效率”作为现代财政制度改革重要内容，新《预算法》也将“讲求绩效”作为预算管理重要遵循。围绕全面落实中央改革要求，2014年，省财政厅对十多年的预算绩效管理进行总结评估。“预算绩效”与“绩效预算”，看似差不多，实则意义大不同。最大的区别在于，前者是分散的单项的，后者是系统的全面的。由于缺乏科学清晰的目标定位、系统化制度设计和新型管理架构，预算绩效改革多年仍停留在绩效目标设定和绩效评价阶段。要想突破这个瓶颈，必须打破既有思维框架，着眼全过程绩效提升，重新进行制度设计和模式建构。经过综合分析研判、反复权衡对比，省财政厅党组决心走绩效预算管理改革的新路。

　　改革思路和建议，得到了省委、省政府的充分肯定和支持。2014年7月，省政府印发《关于深化绩效预算管理改革的意见》。当年在省级所有预算部门推行绩效预算管理，并在4个市、县开展试点，2015年实现所有市县全覆盖。2016年，为提高基层落实效果，开展绩效预算管理示范县建设工作。今年6月全面验收，打造出了徐水区、承德县、隆化县等20个绩效预算管理示范县（区），在全省所有市县开展绩效预算管理改革对标活动，以对标促达标，进一步推进绩效预算管理改革深化。按照一体化思路，省财政厅还自主研发了河北财政一体化预算管理信息系统，并且连网到省市县三级财政部门、预算部门及所属单位，预算申报、项目审核、文本生成、指标管理、预算执行、资金支付、核算汇总全部实现网上办公。

　　经过三年多的探索实践，全过程绩效预算管理机制在省市县已全面推开，我省的绩效预算管理改革模式也得到了财政部认可肯定。

　　“筐、篮子、碗”模式

　　厘清“花啥钱、花多少钱”

　　我省绩效预算管理改革，改变了过去以项目为单一层级的预算管理模式，全面建立了“部门职责－工作活动－预算项目”三个层级的预算管理结构。这种架构安排要求部门所有预算项目清晰有序地归集到相应的职责和工作活动目录下，部门职责和工作活动内容相对稳定，可以与各项事业发展规划相衔接，便于进行中长期绩效分析。部门职责按照政府“三定”方案分项梳理确定；工作活动根据党委、政府重大决策部署、部门履行相关职责、必须开展的综合管理事务来确定；所有部门的预算资金安排都要对应到相应的部门职责、工作活动，然后再确定预算项目。“部门职责相当于‘筐’，工作活动相当于‘篮子’，而预算项目相当于‘碗’。一个面变三层，脉络梳理清了，‘碗’必须要装在‘篮子’和‘筐’中。”省财政厅预算管理局常务副局长赵新海的比喻贴切、形象。

　　实行三级预算管理结构，在部门职责层面厘清了部门“干什么”的问题，在工作活动层面厘清了部门“怎么干”的问题，在预算项目层面厘清了部门“花什么钱、花多少钱”的问题。从根本上解决了过去部门申报项目杂乱无序、大大小小“一个筐”，财政审核无从下手、苦于应付的状况，财政资金配置效率、预算编审工作效能明显提升。

　　“绩效预算管理改革，摒弃了传统的‘先有项目、后定绩效’管理模式，需要围绕年度工作提前谋划预算项目安排。”省交通厅财务处处长秘慧琴介绍，2018年，省交通厅部门绩效预算共确定5项“部门职责”、24项“工作活动”，并明确了每项“部门职责”及“工作活动”的年度绩效目标，围绕各项年度绩效目标，申报1800多个预算项目，分别保证职责的落实和目标的实现。

　　绩效做标尺

　　哪儿花得好，钱就往哪儿花

　　推行绩效预算改革后，我省彻底改变了预算审核方式。即“花钱先问效”，财政预算审核的重点，由过去直接审项目，转为先审部门职责绩效目标与政府工作部署的匹配性，再审各项工作活动绩效目标、指标的科学性，然后审核预算项目与职责活动的关联性、立项的必要性，最终合理确定项目预算额度，改变了过去就事论事、一事一议的现状。改革当年，全省就因绩效审核审退修改项目672个。

　　“过去部门主要是争项目、争额度，现在是绩效这把尺子量一量，哪儿花得好，钱就往哪儿花。”省工信厅财务处处长张青柳说。三年来，省工信厅紧紧围绕中国制造2025、供给侧结构性改革以及省委、省政府对工业转型升级的战略目标，把部门一年要做的事情全部梳理清楚，并安排在年度各项活动中，再通过预算项目保证活动目标实现，由此形成“项目推进活动实现、活动推进职责落实、职责落实保证部门整体绩效目标的完成”的良好工作机制。2017年，谋划了省级示范企业和基地建设、互联网+制造业融合发展、大智移云、智能制造等调结构、促转型绩效明显的重点项目。

　　厚积薄发

　　绩效预算管理成效多点开花

　　“花钱首先想绩效”，改革实施三年多来，这一理念已深深嵌入到全省各级各部门干部的思想意识中，绩效预算管理改革实现了阶段性预期目标。

　　一是实现了资金的优化配置。从预算盘子安排看，所有项目都按照部门职责对应编列，不仅较好解决了资金统筹难题，遏制了虚编项目、打捆儿项目等行为，并且砍掉了许多没有实质意义的散碎项目，资金配置效率显著提高，收支矛盾也有效缓解。二是提升了资金使用效益。将绩效理念贯穿项目管理全过程，钱花得明白了，支出的约束性强了，违规违纪的现象少了，一定程度上实现了花钱更少、办事更多、效果更好。同时，年初预算项目实了、用途明了、目标有了，除少数预留的配套资金和待分资金，绝大部分项目都可直接执行，支出进度也明显加快。2015年全省支出进度历史性地达到95.8%，2016年又提高到96.3%。三是决策方式得到了转变。实施绩效预算管理，倒逼部门在预算申报阶段，就要提前着手研究下年度工作。部门由过去先要钱再定事，转变为先梳理职责活动，确定目标指标，再具体研究项目，确定申请资金额度，“拍脑袋决策”基本没了。四是推动了政府职能的转变。绩效预算改革先从履行部门职责开始，然后到活动，再到项目，使部门各项职责活动与政府战略目标等宏观决策更加匹配，部门绩效预算实现情况，同步反映了部门的履职情况，部门绩效的提升，支撑和反映了政府的职能转变和治理能力的提升。五是促进了源头治腐。实施绩效预算管理后，各级部门在申请资金、分配资金时，自觉将“花钱问效”作为警示标，随意报项目、“狮子大张口”的现象消失了，从源头上加强了对财政资金分配使用的约束。

　　三年多来，省国土厅累计评审淘汰项目120多个，优化配置资金约6亿元，预算安排重点更加突出，“散、碎、软、小”项目大幅减少。特别是优先保障了省委、省政府、国土资源部和国家海洋局部署的重大事项，如高标准农田建设、第三次土地调查、冬奥会区域矿山地质环境治理、不动产登记等。省国土厅财务处副处长李玉华坦言：“改革不仅大大提高了国土资源专项资金的使用效益，而且进一步增强了各级国土资源部门规范安全管理使用项目资金的意识，同时转变了领导的决策思路，使决策更加科学。”(吴新光 智荣卿 何菲)