中国债务并未亮红灯局部存风险地方债中央不兜底

16.11.2016 15:37

本文来源: 财政厅

　　11月14日，又一关于地方债的重磅文件出台。国务院办公厅当日对外公布《地方政府性债务风险应急处置预案》(以下简称《预案》)，明确我国将把地方政府性债务风险事件划分为四个等级，实行分级响应和应急处置，必要时依法实施地方政府财政重整计划。

　　《每日经济新闻》记者梳理后发现，围绕地方债务风险防控，此次最引人关注的当属“必要时依法实施地方政府财政重整计划”。

　　《预案》明确，对于实施财政重整计划的地区，除必要民生以及政府运转支出外，视债务风险等级，其他支出应保持“零增长”或者大幅削减。当级地方政府还得暂停土地出让收入的各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。必要的时候，还可以处置国有股权等政府资产用于还债。

　　此外，《预案》明确，对于地方债务，中央实行不救助原则；对属于离任领导的责任也要依法追究。

　　上海财经大学公共政策与治理研究院副院长郑春荣告诉《每日经济新闻》记者，此次政策的出台是地方债治理向前迈出的一大步，明确了相关方的责权利，使得地方政府在举债之前要先想好偿还问题，倒逼地方规范举债。

　　并非债务亮“红灯”

　　“今后，我国GDP和地方财政收入仍继续保持中高速增长，为地方政府债务风险防控提供了根本支撑。”就在本月初，财政部有关负责人介绍地方债情况时如是说道。

　　财政部数据显示，截至2015年末，我国地方政府债务16万亿元，如果以债务率(债务余额/综合财力)衡量地方政府债务水平，2015年地方政府债务率为89.2%，低于国际通行的警戒标准，预计到2016年末负债率不会出现大的变化。

　　11月14日，财政部有关负责人就出台《预案》答记者问时表示，地方政府债务管理取得了积极成效，风险总体可控。但当前地方政府债务领域也出现了一些新的问题，主要是局部地区偿债能力有所弱化，个别地区债务率超出警戒标准，违法违规融资担保现象时有发生，一些政府和社会资本合作项目存在不规范现象等，需要引起重视。

　　接近财政部的人士向《每日经济新闻》记者表示，《预案》的出台，意味着我国政府债务管理形成了“闭环”，在此前规范地方政府举债融资、实施债务限额管理、纳入预算管理等举措基础上，从风险预警和应急处置环节加大了对地方举债的刚性约束。

　　郑春荣分析指出，中国有近300个地级市、2800多个县以及4万多个乡镇，各地经济发展水平不一，不排除某些地区发生政府债务违约现象。《预案》的出台，并不是说明我国地方政府债务有所谓的危机，而是从规范管理的角度，防止、控制债务风险。

　　强化省级政府责任

　　值得注意的是，《预案》明确，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则，省级政府对本地区政府性债务风险应急处置负总责，省以下地方各级政府按照属地原则各负其责。

　　郑春荣分析说，当前我国地方政府债务量最大的是地级市和县级政府。强化省级政府责任，有利于避免出现中央政府的信息不对称。

　　哪些债务适用此项政策呢？财政部有关负责人的解释为：纳入限额管理的地方政府债务，包括地方政府债券以及尚未置换为政府债券的存量政府债务；清理甄别认定的存量或有债务，包括政府负有担保责任的债务和可能承担一定救助责任的债务。

　　针对不同债务类型，处置的办法也有区别，比如，地方政府债券由地方政府依法承担全部偿还责任。

　　此外，对非政府债券形式的存量政府债务，《预案》称，债务人为地方政府及其部门的，必须在国务院规定的期限内置换成政府债券，地方政府承担全部偿还责任。若债权人不同意在国务院规定的期限内将偿债义务转移给地方政府的，仍由原债务人依法承担偿债责任，对应的地方政府债务限额由中央统一收回，地方政府作为出资人在出资范围内承担有限责任，依法实现债权人的风险和收益相匹配。

　　而对存量或有债务中的担保债务，财政部有关负责人表示，按照《担保法》及其司法解释规定，除外国政府和国际经济组织贷款外，地方政府及其部门出具的担保合同无效，地方政府及其部门对其不承担偿债责任，仅依法承担适当民事赔偿责任，但最多不应超过债务人不能清偿部分的二分之一；担保额小于债务人不能清偿部分二分之一的，以担保额为限。

　　“这一规定有利于商业银行、投资者等资金融出方建立正确的投资风险意识，不要再有‘万一债务违约，上级政府一定会来救助’的不良预期。”郑春荣说。

　　建立四级响应机制

　　《每日经济新闻》记者注意到，《预案》提出，根据政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，将地方债务风险事件划分为Ⅳ级(一般)、Ⅲ级(较大)、Ⅱ级(重大)、Ⅰ级(特大)四个等级。

　　《预案》还特别提到，当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。

　　针对每一个级别，《预案》分别给出了4~6种情形，只要满足其一，便可界定。

　　以Ⅰ级(特大)债务风险事件为例，是指出现省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约以及省级或全省(区、市)15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出等五种情形。

　　《预案》明确，对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。具体办法包括在建政府投资项目能够缓建的，可以暂停建设，腾出资金依法用于偿债等。

　　前述财政部有关负责人表示，对Ⅳ级、Ⅲ级债务风险，主要由市县政府立足自身化解；对Ⅱ级、Ⅰ级债务风险，除上述措施外，省级政府可依据市县政府申请予以适当救助。另外，当地方政府出现极大风险时，中央政府可适当指导。

　　领导离任亦可追责

　　在应急处置方面，财政重整计划最为显眼。财政重整是指高风险地区通过实施一系列增收、节支、资产处置等短期和中长期措施安排，使债务规模和偿债能力相一致，恢复财政收支平衡状态。

　　前述财政部人士表示，实施债务高风险地区财政重整，是地方政府债务应急处置的重要内容，也是世界各国普遍采用的做法。

　　《每日经济新闻》记者发现，只要出现Ⅳ级(一般)债务风险事件，市县债务管理领导小组或债务应急领导小组认为确有必要时，就可以启动财政重整计划。并且，市县政府年度一般债务付息支出超过当年一般公共预算支出10%的，或者专项债务付息支出超过当年政府性基金预算支出10%的，债务管理领导小组或债务应急领导小组必须启动财政重整计划。

　　具体而言，《预案》规定，财政重整期内，除必要的基本民生政策支出和政府有效运转支出外，视债务风险等级，本级政府其他财政支出应保持“零增长”或者大力压减。具体涉及以下几个方面：

　　一是“三不一退”，即不得新批政府投资计划，不得新上政府投资项目，不得设立各类需要政府出资的投资基金，已经设立的应当制定分年退出计划并严格落实；二是“削减经费”，包括实行公务出国（境）、培训、公务接待等项目“零支出”，大幅砍掉政府咨询、差旅、劳务等各项支出；三是“缩编裁员”，即机关事业单位暂停新增人员，必要时采取核减机构编制、人员等措施；四是“清理补贴”，即暂停地方自行出台的机关事业单位各项补贴政策，清理各类对企事业单位的补助补贴。

　　另外，地方政府还得暂停土地出让收入各项政策性计提，土地出让收入扣除成本性支出后应全部用于还债。

　　根据《预案》，财政重整“工具栏”还包括处置政府资产。《预案》对此的规定是：指定机构统一接管政府及其部门拥有的各类经营性资产、行政事业单位资产、国有股权等，结合市场情况予以变现，多渠道筹集资金偿还债务。

　　郑春荣指出，财政重整走向前台是地方债管理向前迈出的一大进步。以税收为主体的财政收入具有稳定性，因而解决地方债务风险的根本是解决流动性危机，财政重整计划带有一定的惩罚性，同时也给地方政府收支行为划出了“红线”，形成了硬约束。

　　此外，《预案》对如何追责的规定也是一大亮点。根据《预案》，只要发生四级以上的地方债风险事件，就要适时启动债务风险责任追究机制，不仅依法追究本届政府任内相关责任人的行政责任，还明确规定政府主要领导同志不得重用或提拔，对属于离任领导的责任也要依法追究。

　　在郑春荣看来，原来地方政府通过各种方式举债，处在一种“软约束”状态。而地方债管理形成“闭环”后，明确了责权利，强化了上级政府的责任，地方举债将进入更好的运行轨道。

　　中国债务并未亮红灯局部地区存风险

　　地方政府债务率89.2%

　　中国政府债务率38.9%

　　“中国版”财政重整到底怎么整

　　财政重整实施原则：除必要民生及政府运转支出，其他支出“零增长”或大幅削减

　　财政重整启动条件：出现Ⅳ级(一般)债务风险事件、债务付息超过当年预算10%等

　　地方债风险管理三大挑战（截至2015年底）