公司住所变更后撤销设立登记管辖权浅析
在登记注册实践中，经常出现因公司住所变更而引起的撤销设立登记管辖权争议，尤其是在变更后住所所在地行政机关作出行政决定之后，撤销设立登记管辖权争议更大。
比如，A公司设立注册于甲地，后办理住所变更登记迁移到乙地。此后，长期未从事经营活动，乙地登记机关依据此前《国家工商行政管理总局、国家税务总局关于清理长期停业未经营企业工作有关问题的通知》，依法吊销了A公司的营业执照。A公司登记的法定代表人B因此受到“黑名单”任职限制。此后，B以身份证明被盗用为由，向乙地登记机关提出举报，并出示了有力证据，要求依法撤销 A公司的设立登记。乙地登记机关经调查，作出了撤销公司设立登记的决定，但认为应当由甲地登记机关实施撤销。于是，报请共同上级机关解决管辖权争议。
各方观点
一种观点认为，应由甲地登记机关实施撤销。《行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。甲地登记机关是作出设立登记这一行政许可决定的行政机关，撤销 A公司设立登记应当由甲地登记机关实施，或由两地共同的上级登记机关实施。
第二种观点认为，应由乙地登记机关实施撤销。《公司法》第一百九十八条规定，对于提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实取得公司登记的，由公司登记机关责令改正……情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。A公司变更住所后，其具有登记管辖权的登记机关已经变更为乙地登记机关。因此，撤销设立登记应当由乙地登记机关实施。
第三种观点认为，应由两地共同上级机关指定管辖。鉴于《行政许可法》《公司法》相关规定存在差异，指定被举报人公司的现登记机关(乙地登记机关)负责调查核实，被举报人公司的原登记机关(甲地登记机关)予以密切配合。
笔者认为，通过共同上级指定管辖的方式来解决争议，也是一个可行之举，但并不具有普遍意义，难以形成统一的机制与流程，也容易造成责任权力义务的不平衡。甲地登记机关丧失管辖权，应当由乙地登记机关实施撤销登记，行政处罚管辖与撤销设立登记管辖应保持一致，这样更利于明确责任，也便于实践操作。
理论梳理
根据现行《行政许可法》规定，公司设立登记的性质是行政许可。关于公司登记行为的性质，学界历来有行政许可说和行政确认说等不同观点。目前，在工商登记实务领域，一般将公司登记行为作为行政许可对待，公司登记行为是公司登记机关依当事人申请，赋予公司经营资格的行政行为。这符合《行政许可法》第二条规定的行政许可之基本特征，即“指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为”。
公司登记行为具有区别于其他行政许可行为的不同性质。根据《行政许可法》第十二条规定可以将行政许可分为：普通许可、特许、认可、核准与登记。从前四类涉及的许可内容来看，无论是对相对人行使法定权利附有的条件，还是相对人取得特许后，依法支付一定的费用并限定数量，还是对资格、资质的限制或对技术标准的限定，都可以理解成为是对一般禁止性活动的允许。而法律并不对当事人从事营利性经营活动进行一般性禁止，只是当人需要通过有限责任公司的组织形式确立其营利法人地位的时候，才需要申请公司设立登记。在前四类许可被许可人迁出原许可机关的管辖范围时，经常要求被许可人重新申请新的行政许可。与之不同的是，《公司法》允许公司变更住所，而不需要重新申领营业执照。这主要是因为，公司设立登记的主要意义是公司法人资格的成立，公司法人独立依法享有民事权利和承担民事义务，有自己的名称、组织机构、住所、财产。但因性质不同、对象不同、内容不同、程序不同，所以在具体工作中应当区别分析，不可混为一谈。
《行政许可法》关于撤销的规定。《行政许可法》第六十九条规定，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可。从此规定看，作出行政许可决定的行政机关或者其上级机关是撤销行政许可的行政主体。作出行政许可决定的行政机关是行政许可的实施机关，经过对申请人各项条件的审查，如果认为申请人符合条件，就有权决定准予对申请人的行政许可；如果认为申请人不符合条件，就有权作出不予行政许可的决定。行政机关对个人或者组织从事行政许可事项的生产经营等活动的管理过程，是一个完整的、连续的过程，既包括对申请人提出申请的审查和许可，也包括对申请人取得行政许可后从事必须办理行政许可的生产经营活动的监督检查。作出行政许可决定的机关，不仅是行政许可的实施机关，也是被许可人从事行政许可事项活动的监督检查机关，在监督检查过程中，如果遇有法定的撤销行政许可的情形，作出行政许可决定的行政机关当然有权作出撤销行政许可的决定。上级行政机关是作出行政许可决定的行政机关的领导机关，具有对行政许可行为的管理和监督职权，其中包括对下级行政机关作出行政许可是否合法的管理监督，有权撤销下级行政机关作出的行政许可决定。
登记管辖和监督管理不可分割。《公司登记管理条例》对公司登记活动的管辖进行了详细具体的规定，并划分为地域管辖、级别管辖、授权管辖。这三个原则中，地域管辖原则是其他管辖原则的基础，也是登记管辖制度建立的基础和前提。市场主体的登记管辖分工是登记机关实现监督管理职责的前提和保障。登记管辖和监督管理二者紧密联系，不可分割。登记管辖权限与监督管理权限相统一是市场主体登记管理制度的重要原则，“谁登记，谁监管”，有权登记即有义务监管。
撤销公司设立管辖权归属
按照《行政许可法》第六十九条关于撤销职权的规定，有权撤销行政许可的机关是作出行政许可决定的行政机关或者作出行政许可决定的行政机关的上级机关。可以概括为两个原则“谁许可、谁撤销”和“上级可撤销下级许可”。从字面上理解，住所变更后，初始设立登记机关具有撤销公司设立管辖权，似乎顺理成章，但问题却也由此产生。
如果上级部门办理初始设立登记，又因企业级别管辖条件发生变化而下放到下一级登记机关管辖，那么是不是应当移交给其上级登记机关实施撤销?如果在初始登记后，企业住所变更多次、其他登记备案事项也变更多次，初始登记或其中某次变更登记为虚假登记，是否应当依次回溯、一一撤销?原国家工商总局自2017年12月1日起不再办理具体的企业登记业务，原登记企业已全部下放至地方工商和市场监管部门。如果由原国家工商总局登记注册的企业出现应当撤销设立登记的情形，是否也应回溯到原国家工商总局?如果是，下放的登记管理权是不是包括撤销事项呢?
公司登记行为具有区别于其他行政许可行为的不同性质，应当优先适用《公司法》的规定。公司住所的变更特别是跨辖区的住所变更，最根本的是变更了登记管辖机关。这就意味着原登记机关完全丧失了对该公司的管辖权，而迁入地登记机关因作出准予迁入的登记，而全面完整地获得了管辖权。因此，某公司因登记违法问题而被立案查处，依法应由具有登记管辖权的登记机关进行处理，当然也可以由该登记机关的上一级机关进行处理。这就体现了前面所说到的“谁登记，谁监管”，有权登记即有义务监管。即使该登记违法行为是在迁入之前发生的，也不应将案件移交给原登记机关处理。由此可以推论，撤销登记应当由有管辖权的机关实施。
行政管辖权具有排他性。一项行政事务只能由一个行政主体行使管辖权，行政主体对某一行政事务行使管辖权后，就排除了其他任何机关对该行政事务同时行使管辖权，从而防止多个行政主体对同一行政事务作出互相矛盾的行政决定。原登记机关既然已经丧失管辖权，由迁入地登记机关实施撤销登记顺理成章。
设立登记作为行政许可，设立的是法人的“户口”。这个“户口”无论迁到哪里，都是为了证明民事主体资格。这种主体资格在哪里终止就可以在哪里消亡。无论是注销、吊销还是撤销，由具有当前管辖权的机关办理，应无可非议。注销、吊销由当前所在地登记机关管辖，撤销又必须由设立登记时的登记机关管辖，逻辑不通。
《民法总则》第六十八条规定，有下列原因之一并依法完成清算、注销登记的，法人终止：(一)法人解散；(二)法人被宣告破产；(三)法律规定的其他原因。法人终止，法律、行政法规规定须经有关机关批准的，依照其规定。由此看，《民法总则》将法人的消亡分为法人解散和法人终止两个阶段。法人解散需要依法完成清算、注销登记后，法人才终止。《民法总则》第六十九条规定，有下列情形之一的，法人解散：……(四)法人依法被吊销营业执照、登记证书，被责令关闭或者被撤销。也就是说，公司设立登记的撤销和吊销营业执照一样，只会引起公司法人解散，并不导致公司法人终止。公司法人的终止仍需要公司通过申请注销登记来实现。目前来看，吊销后的注销，都是由实施吊销的行政机关实施。撤销后的注销，也应当遵循这一程序，否则就会出现一地登记机关撤销设立登记，企业却需要再到设立地登记注册机关申请注销登记的矛盾。□天津市质量和市场监督管理委员会 黄雁东
来源：中国工商报网