关于深化“以奖促治”工作促进农村生态文明建设的指导意见

各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局：

　　为贯彻落实党的十七届三中和四中全会、全国农村环境保护工作电视电话会议和《国务院办公厅转发环境保护部等部门关于实行“以奖促治”加快解决突出的农村环境问题的实施方案》（国办发〔2009〕11号）精神，稳步推进农村环境综合整治，促进人与自然和谐，经与财政部协商一致，现就深化“以奖促治”工作、促进农村生态文明建设提出如下意见：

　　一、充分认识深化“以奖促治”工作的重大意义

　　（一）“以奖促治”工作取得积极进展。党中央、国务院高度重视农村环境保护工作。自2008年开始，中央财政设立了农村环境保护专项资金，实行“以奖促治”政策，扶持各地开展农村环境综合整治，加快解决群众反映强烈、严重危害农村居民健康的突出环境问题。这项政策实施以来，进展顺利，成效显著，一批群众反映强烈的突出环境问题得到解决，一些村庄的村容村貌和环境质量得到改善，“以奖促治”政策深得民心，“以奖促治”项目深受欢迎，得到地方政府和广大农民群众高度认可和普遍欢迎。

　　但是，在实际工作中，还存在一些地方对“以奖促治”政策的内涵和实质把握不准、治理重点不够突出、资金投入和项目管理经验不足、长效机制有待建立、县乡环保技术力量和监管能力薄弱等问题，影响了“以奖促治”政策的实施，必须加以解决。

　　（二）深化“以奖促治”工作意义重大。“以奖促治”是一项“顺民意、解民忧、惠民生”的重大环境政策，拓展了传统的“以管促治”和“以罚促治”的环境保护政策框架，丰富和完善了环境政策体系。深化“以奖促治”工作，是促进农村生态文明建设的重大举措；是探索环境保护新道路的重要内容；是统筹城乡环境保护、实现城乡环境公平的迫切需要；是保障和改善民生、促进社会和谐的必然要求。各地要从全局和战略的高度，提高对深化“以奖促治”工作重要性的认识，下更大的气力，做更大的努力，把“以奖促治”工作落到实处，切实解决农村突出环境问题。

　　二、全面把握深化“以奖促治”的总体要求

　　（三）总体思路

　　深化“以奖促治”工作，要以科学发展观为指导，以保障农民群众环境权益、改善农村的生产和生活环境为目标，坚持“抓点、带线、促面”的工作思路，着力解决危害农民群众身体健康和影响农村可持续发展的突出环境问题，努力构建“以奖促治”的政策体系和长效机制，促进形成资源节约与环境友好的农村产业结构、生产方式和生活方式，建设农村生态文明。

　　深化“以奖促治”工作，要在全面总结成功经验和认清存在问题的基础上，巩固成果，解决问题，不断丰富政策内涵，完善政策体系，提高项目和资金管理效率。特别是要通过“抓点、带线、促面”，确保和扩大惠民的政策效果。抓点，就是要针对存在群众反映强烈、严重危害农民群众健康的突出环境问题的村庄，大力整治，整治一个见效一个；带线，就是针对不同地区存在的某一类最突出环境问题，开展集中整治，取得成效。促面，就是要一方面针对重点流域、区域和问题突出地区开展集中连片治理，另一方面通过解决某一类最突出环境问题带动其他问题的全面解决，积极探索农村环保新道路，树立典型和样板，改善区域环境质量。

　　（四）正确把握和处理好几个关系

　　中央引导和地方主导的关系。中央财政“以奖促治”资金是补助性资金，用于扶持地方开展农村环境综合整治。中央重在引导、推动，地方政府作为责任主体，应充分发挥主动性。县级人民政府作为“以奖促治”政策落实的责任主体，省、市级环保、财政部门要指导县级人民政府明确“在哪治、治什么、怎么治”，保证治理资金和运行资金到位，确保治理取得实效。

　　主动预防和被动治理的关系。环境破坏起来时间短、速度快、贻害无穷，而治理环境时间长、见效慢、代价高昂。在做好“以奖促治”、多还旧账的同时，必须坚持预防为主、防治结合，通过强化监管、严格执法，做好预防工作，努力做到不欠新账。

　　“以奖促治”和“以奖代补”的关系。中央农村环境保护专项资金包括“以奖促治”和“以奖代补”两个方面，二者是并列关系。针对那些严重危害农民群众健康、群众反映强烈的突出污染问题，采取有力措施集中进行整治的村庄，实行“以奖促治”；对经过生态示范建设，生态环境达到标准的村镇，实行“以奖代补”。“以奖促治”采取事前补助方式，对有治理积极性的地区给予资金支持。“以奖代补”采用事后奖励方式。

　　三、着力抓好深化“以奖促治”的关键环节

　　（五）切实找准治理重点、选好项目。找准重点、选好项目是确保“以奖促治”取得实效的基础。各地要按照统筹规划、突出重点、分步实施的原则，采取“自下而上”与“自上而下”相结合的方式，明确每年“以奖促治”的重点，做好“以奖促治”项目的筛选和申报工作。省、市级环保部门要加强对县（市、区）、乡（镇、街道）政府、村级组织在规划编制、制度建设、项目申报与管理、治理技术选择等方面的指导，确保“以奖促治”项目选得准、好实施、能见效。

　　要优先治理媒体高度关注、群众反映强烈的“问题村”存在的严重危害群众身体健康的突出环境问题。优先选择位于水污染防治重点流域、区域以及国家扶贫开发工作重点县范围内存在突出环境问题的村庄。重点治理村庄中存在的农村饮用水水源地污染、生活污水和垃圾污染、畜禽养殖污染、历史遗留的农村工矿污染、农业面源污染和土壤污染等环境问题。

　　正确处理好点面关系，探索和积累连片集中整治的新方法、新经验。“以奖促治”的基本治理单元是建制村，这样的设置有利于在较短的时间内集中一定的人力、物力和财力解决农村突出的环境问题。在抓好点的同时，注意点面结合、以点带面。既支持单个建制村的环境整治，也支持存在同一类环境问题的多个建制村连片集中治理，鼓励建设多个建制村同时受益的集中环境污染治理设施，发挥规模效应。

　　（六）切实编制和落实好项目实施方案。编制和落实好项目实施方案是确保“以奖促治”取得实效的关键。各地要在确定治理村庄的基础上，按照量力而行、尽力而为、注重实效的原则，编制切实可行的村庄环境整治项目实施方案，明确项目内容、治理目标、治理工程和措施、投资需求和资金来源、进度安排、负责单位和人员，按照项目实施方案落实到位。

　　对不同的环境问题，要有针对性地实施行之有效的治理工程和措施。农村饮用水水源地的环境保护，要优先解决粪大肠菌群、高锰酸盐指数、氨氮、总磷、石油类及重金属等指标超标问题，划定集中式饮用水水源保护区，设置界桩、界碑、围栏和警示牌，依法取缔保护区内的排污口，进一步加强水源附近面源污染的控制，禁止有毒有害物质进入保护区，加强水源地水质监测。

　　农村生活污水和垃圾的治理，要优先解决小城镇和人口集中、规模较大村庄的生活污水和生活垃圾污染，建设污水集中处理设施或纳入城市污水收集管网，完善户分类、村收集、乡（镇）运输、县处理的垃圾处置方式；对居住分散、经济条件差、边远地区的村庄，要采取分散式、低成本、易管理的污水处理方式，建立“就地分拣、综合利用、就地处理”的垃圾收集处理模式。

　　畜禽养殖污染和农业面源污染的治理，要重点加强畜禽养殖废弃物综合利用和污染防治设施的建设，根据环境容量，合理规划布局和确定畜禽养殖规模，科学划定禁养区。引导和鼓励农民积极发展生态农业，支持有机食品基地建设，减少农药、化肥施用，促进秸秆还田、秸秆气化等综合利用。开展农产品产地环境状况调查。

　　历史遗留的农村工矿污染和土壤污染的治理，要重点开展工矿污染问题突出的村庄的排查与集中整治，优先解决农村饮用水水源地、粮食主产区、矿产资源开发区等重点地区的工矿污染和土壤污染。加强对主要农产品产地、污灌区、工矿废弃地等区域的土壤环境监测和评价。开展土壤污染监管试点工作，重点防范重金属、持久性有机物污染。开展污染土壤治理和生态修复示范工程。抓紧制定政策措施，防止污染由城市向农村、由东部向中西部地区、由经济发达地区向欠发达地区转移。定期组织农村地区工矿企业环评和“三同时”制度执法大检查，防止“十五小”和“新五小”等企业在农村地区死灰复燃。

　　（七）切实加强项目实施的督查考核。加强督查考核是确保“以奖促治”取得实效的保证。省、市级环保部门要建立健全“以奖促治”项目督查考核办法、制度，定期开展现场督查和调度工作，及时总结经验和发现问题，对发现的问题要明确整改要求，改进项目和资金管理，保证资金安全使用和项目实施的进度与质量，项目完成后要及时开展考核验收。省级环保、财政部门要按时将上年度实施情况和成效评估结果报送环境保护部、财政部。环境保护部会同财政部对“以奖促治”政策的落实情况进行抽查并考核。对按时完成治理目标、考核情况较好的地区，优先安排下年度“以奖促治”资金；对未按时完成治理目标，考核情况较差的地区，将通报批评并取消申报资格、停止资金安排或追缴已拨付资金。

　　四、建立健全深化“以奖促治”的体制机制

　　（八）建立农村环境综合整治目标责任制。建立农村环境综合整治目标责任制，是落实农村环境保护责任、健全农村环境保护工作体制机制的首要任务，是实施“以奖促治”政策的重要制度保障。各级环保部门要本着突出重点、注重实效、因地制宜、简便易行的原则，研究制定农村环境综合整治目标责任制的考核办法和指标，推动本级政府对下一级政府的农村环境综合整治目标责任制考核工作。环境保护部将选取部分省、自治区、计划单列市和省会城市，开展农村环境综合整治目标责任制考核试点。各省也要选择部分省辖市和重点县开展试点工作，形成一级抓一级的农村环保工作机制。争取用二、三年的时间，在试点基础上完善制度，全面推行。

　　（九）建立各级财政主导的“以奖促治”资金机制。地方环保部门要积极配合财政部门，推动建立“以奖促治”政策机制，设立农村环境保护专项资金，与中央农村环境保护专项资金形成良性互动，加快解决本地农村的突出环境问题。多渠道筹集资金，建立政府激励与市场机制相结合的政策机制，引导和鼓励社会资金参与农村环境保护，逐步建立农村生活污水和垃圾处理的投入和运行机制，鼓励企业与村庄建立环境整治帮扶关系，鼓励农民出资出劳，提高各级政府“以奖促治”项目治理资金效率，确保污染治理设施长期稳定运行。

　　（十）建立健全行之有效的多方位联动机制。针对存在突出环境与健康矛盾的“问题村”，建立省部上下联动机制，及时掌握和沟通信息，形成上下配合的环境整治方案，地方要及时安排项目资金，确保相关环境问题能够得到尽快解决。针对一些突出而普遍存在的农村环境问题，建立部门联动机制，联合相关部门开展专项整治行动。针对农村环境问题的复杂性，建立内部联动机制，形成环保部门内部密切协作、共同推进的工作局面。已经建立的，要进一步完善；尚未建立的，要抓紧建立。

　　（十一）建立统筹规划和资源整合机制。农村环境问题复杂多样，涉及农村生产和生活的各个方面，要充分发挥基层政府的能动性，鼓励资源整合，合理规划农村环境综合整治的目标和任务，对需治理的村庄整体规划，分步实施，积极探索突出重点与全面推进相结合的整治机制。“以奖促治”要优先解决村庄存在的群众反映最强烈、要求最迫切、受益最直接的突出环境问题。同时，各级环保、财政部门要积极引导地方政府，在资金原有管理制度、运作方式不变的前提下，发挥“以奖促治”项目的作用，对各项涉农环保资金进行整合，集中投入，整村推进，综合整治，全面改善村庄环境质量。

　　（十二）建立健全村民自治与政府监管相结合的农村环境保护管理机制。探索并逐步建立健全适合我国国情的“村民自治、乡镇督查、县市监管”的农村环境保护新体系。充分调动村民参与农村环境保护的积极性和主动性，鼓励和引导村民开展环境保护自治，通过制定村规民约、建立基层农村环境保护协会、召开村民代表大会等方式，组织村民参与农村环境保护；推动环保机构向县以下延伸，经济较发达、工业企业集中、环保监管任务重的县（市、区），要在重点乡镇或分片设立环保派出机构，切实加强基层环保力量建设；探索建立农村环境监测体系，强化农村环境监察，经常性地开展环境监测、环境执法、环境宣传“三下乡”活动。

　　五、进一步强化“以奖促治”的保障措施

　　（十三）加强组织领导。地方各级环保部门要会同财政部门切实加强农村环境保护“以奖促治”政策实施工作的组织领导，推动当地政府抓紧出台“以奖促治”的实施方案，建立工作制度，完善政策措施，逐级明确责任，层层抓好落实。

　　（十四）制定完善相关法规、政策和标准。加快研究拟订畜禽养殖污染防治、土壤污染防治等法律法规。鼓励开展有机肥生产、生态养殖、安全农产品生产等经济政策的研究。制定村庄环境综合整治、“以奖促治”项目成效评估、村镇生活污染控制、农村环境监测、农村环境质量评价等方面的标准和技术规范。

　　（十五）增强科技支撑作用。尽快建立和完善农村环保科技支撑体系，推动农村环境保护科技创新。大力研究、开发和推广农村生活污水和垃圾处理、农业面源污染防治、农业废弃物综合利用、农村河塘湿地净化处理等方面的实用技术。各级环保部门要组织开展环保科技下乡活动，为基层提供技术指导和科技帮扶。

　　（十六）加大宣传、教育与培训力度。及时宣传“以奖促治”的先进经验和典型，开展多层次、多形式的农村环境保护知识宣传教育，树立生态文明理念，提高农民的环境意识，调动农民参与农村环境保护的积极性和主动性。广泛听取农民对“以奖促治”项目的意见，尊重农民的环境知情权、参与权和监督权，维护农民的环境权益。充分发挥妇联、共青团等社会团体的作用，动员社会各界参与农村环境保护。加强对乡镇领导和村干部的环保培训，不断提高基层干部实施“以奖促治”政策、推进农村环境保护的能力和水平。