京津冀一体增产业禁限措施 北京东西城区或合并

在北京行政区划调整的声音中，除了外界传言已久的北三县并入通州外，另一种声音就是东城区、西城区合并。

多位接受21世纪经济报道采访的专家都认为，东西城区合并是有可能的，但“不会这么快”。

特约记者 张梦洁 北京报道

京津冀功能定位的明确，或带来行政区划上的相应调整。

今年以来，河北省保定、秦皇岛市相继调整了行政区划，中心城区面积扩大。而未来随着北京市属行政机构搬迁至通州，北京行政区划或迎来调整。目前，已执行10年的《北京城市总体规划(2004年-2020年)》正在修改。

值得注意的是，在8月24日北京市政府发布的《北京市新增产业禁止和限制目录(2015年版)》中，一改2014版目录按照首都功能核心区、城市功能拓展区等四类功能区划分的方式，而是首次将这两大类功能区在内的东城、西城、朝阳、海淀、丰台、石景山，统称为城六区，作为一个整体区域来实施统一的禁限措施。

另一个变化是，与2014版目录由北京发改委在内的10个市政府机构发布相比，本次目录新增了北京市规划委等共17个部门。

这些变化指向的是北京四大功能区或面临调整的趋势，而对此可能涉及到的北京行政区划调整中，除了外界传言已久的北三县并入通州外，另一种声音就是东城区、西城区合并。

“东西城合并是可以的，如果变成副部级架构，行政级别提高半格，有利于促进北京市核心区域的功能建设”，中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对21世纪经济报道表示。

四大功能区或调整

以城六区作为一个区域整体来统一部署产业“负面清单”，在北京尚属首次。

在8月24日北京市发布的2015版新增产业禁限目录中，将此前划分的四类功能区(首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区和生态涵养发展区)改为三类，按照城六区、城市发展新区、生态涵养发展区这三类功能区来确定禁限产业目录。

也就是说，在新版目录中，首都功能核心区和城市功能拓展区合二为一，统称为城六区。

北京市发改委副主任蒋力歌在接受媒体采访时表示，这主要是因为目前城六区普遍存在着功能过多、人口聚集、交通拥堵等突出问题，是大城市病最为集中的区域。

实际上，从2005年开始，北京市便实行了区县功能定位分类指导区域发展，将全市国土空间确定为四类功能区域和禁止开发区域，比如东城、西城、崇文、宣武和石景山等5个区确定为“首都功能核心区”，作为首都政治、文化、国际交往中心功能的最主要载体；朝阳、海淀、丰台3个区则作为“城市功能拓展区”，承担外向型经济服务功能。这一功能定位后来也历经调整。

2012年，北京市出台《北京市主体功能区规划》，调整了上述四大功能区的边界范围。比如，将石景山区划为“城市功能拓展区”，合并调整后的“首都功能核心区”仅包括东西城区。

但空间规划调整后的北京，四大功能区仍然是“肥瘦不均”，尤其表现在首都核心功能区和城市拓展区上，这6个城区集中了过多的功能和资源。

以吸纳就业人口为例，据北京社科院研究员孙天法统计，北京6个城区1381平方公里的面积吸纳了586.1177万人就业，而包括通州在内的其他10个区县15197平方公里的面积仅吸纳了163.3万人就业，两者几乎倒置。

“现在北京四个功能区的划分，是按照上一版《北京城市总体规划(2004年-2020年)》思路来规划的，这版城规所提出的1800万人口上限等目标早已突破。”安邦咨询高级研究员唐黎明接受21世纪经济报道采访时表示，“目前北京城规正在修编，原有四个功能区的规划肯定会调整。”

根据《北京城市总体规划(2004年-2020年)》，2004年北京曾定位为国家首都、政治中心、文化中心、宜居城市，并依此提出了城市内部四个功能区的定位；后在京津冀协同发展的大背景下，北京逐渐淡去以往的经济功能，直至如今被明确为政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心。

同理，唐黎明认为，现在北京总体城规还在修改，在北京城市大定位调整的同时，各功能区的定位也会随之改变。

专家建言东西城区合并

功能定位的变化难免会涉及到行政区划的调整。

在北京行政区划调整的声音中，除了外界传言已久的北三县并入通州外，另一种声音就是东城区、西城区合并。

多位接受21世纪经济报道采访的专家都认为，东西城区合并是有可能的，但“不会这么快”。

自新中国成立以来，北京行政区历经大大小小数次调整。其中在1958年动作最大的一次调整中，撤销西单、西四二区，合并设立西城区；撤销东单、东四二区，合并设立东城区。

此后在2010年，东、西城区再次扩围。当时，国务院批复了北京市政府关于调整首都功能核心区行政区划的请示，将宣武区并入西城区，崇文区并入东城区。

“现在是调整区划的最好时期。”汪玉凯曾在7月底的一次京津冀座谈会上说，随着京津冀多项领域改革的推进，相应行政体制改革的阻力也会减小。

“东西城合并是可以的，如果变成副部级架构，行政级别提高半格，有利于促进北京市核心区域的功能建设”，汪玉凯在接受21世纪经济报道记者采访时表示，而且东西城区一体化后，地位非常关键，经济体量也很大，“简单的两个机构的合并可能并不一定有作用，建议升格为副部级，设立首都行政特区”，他说。

与北京其他区县相比，包括东西城区在内的首都核心功能区总面积约92平方公里，是北京四个功能区中最小的，仅相当于朝阳区行政区划面积的1/5。而且，为中央服务的机构多集中在这里。

在汪玉凯看来，这样的条件为东西城区升级成为首都特别行政区奠定了基础，国外也有这种模式，但合并后，需要非常慎重的论证该特区的行政管辖归属问题。

目前，北京东西城区正在制定“十三五”规划。8月12日，东西城区发改委曾就“十三五”规划编制的工作安排、进展情况及“十三五”时期首都功能核心区的发展思路进行了探讨，对两区发展定位、功能疏解、经济转型升级、文化名城建设等进行了深入交流。

“现在京津冀战略发布了，除了经济社会改革，很关键的就是行政机制的改革”，汪玉凯说，相应随着北京市委市政府搬到通州，北京很多原有的战略规划也要调整，在这一过程中，尤其要加大行政改革力度，因为京津冀这一区域要成为全国行政管理协同机制的范本。