对审计运用“三个区分开来”分析处理问题的初步探讨

党的十八届六中全会指出，建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误。但是，容错并非宽容一切错误和失误。习近平总书记强调，在这个过程中要做到“三个区分开来”。“三个区分开来”即“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分来”。

这“三个区分开来”，具有重大的历史、理论和实践意义。作为审计机关，应认真落实“三个区分开来”的要求，应考虑到“改革本身要担风险，创新需要不断试错的过程”，充分发挥容错机制的导向作用，让担当有为者放下包袱，让违法乱纪者受到惩戒，推动形成想作为、敢作为、善作为的良好风尚。就审计如何运用“三个区分开来”分析处理问题，作如下探讨。

一、“三个区分开来”的适应范围

“三个区分开来”是用来鼓励领导干部干事创业、推动发展的。所以，当领导干部为了推动改革发展，做出了没有政策制度依据，或者突破现有一般性制度的改革创新事项时，如果未达到预期目标，才面临着运用“三个区分开来”来区分是否承担责任的问题。

适应“三个区分开来”的改革创新事项应包括三个方面：一是先行先试性创新事项。国家提出的顶层设计，改革创新事项，需要载体先行试点。这是第一个区分开来适用的范围。二是原创首创性创新事项。开展的是前无古人、“无中生有”的探索性试验，推出的改革创新事项、推动发展的举措。是第二个区分开来适用的范围。三是突破旧制，创新性事项。是为了推动发展，突破现行的一般性规定，开展的改革创新事项，提出的推动发展的举措。是第三个区分开来适用的范围。

不适应“三个区分开来”的两种情况：一是“三个区分开来”是对不得已而突破现有制度的情况，对那些在现有制度下可以达到有效推动发展目的的，不应适用“三个区分开来”。二是对于那些比较成熟的事项和措施，法律法规政策已经有了明确、细致的规定，如果出现问题，直接依法予以定性处理即可。

二、“三个区分开来”的责任构成

“三个区分开来”从责任构成来看，可以分为客观方面和主观方面两部分。也就是说，是容错还是追责，应当从客观和主观两个方面来考察。

（一）客观方面

主要反映干部实施的改革创新事项、推动发展举措对经济社会的负面影响程度，是干部是否承担责任的客观要件。根据“三个区分开来”的表述，当领导干部在改革创新事项、推动发展举措出现了“失误”“错误”“无意过失”，才能区分容错与追责。也就是说，在改革创新事项、推动发展举措出现了问题，或者未实现预期目标而导致失败，对这样一个后果，需要运用“三个区分开来”对领导干部容错或者追责。在客观方面，应围绕以下三点来考察。

1.是否符合改革发展方向。“三个区分开来”提出“在推进改革中”“为推动发展”的表述，即只有符合国家改革发展方向的改革及举措，出现失误错误才可能容错；对不符合改革发展方向的，出现失误错误就很难容错。比如某地为了推动发展，大力发展处于价值链低端的产业，就不符合党中央提出的促进我国产业迈向全球价值链中高端的要求，如果该地因这些产业出现严重后果，应当考虑领导干部承担责任。

2.是否造成严重后果。“三个区分开来”表述使用出现“失误”“错误”“无意、过失”这些词，说明改革创新事项或推动发展举措造成了一定的后果。如果后果轻微、不严重，领导干部积极采取措施阻止，可以考虑容错免责；如果后果严重，就应当考虑让领导干部承担相应责任。

3.是否触碰纪律法律红线。如果改革创新事项、推动发展举措触碰了法律和上级文件禁止性规定的，应当考虑让领导干部承担责任。如果地方、部门在推动发展过程中，突破现有一般性制度，没有触碰法律和上级文件禁止性规定，且符合改革发展方向，可以考虑容错。对于领导干部在推动改革发展过程中，有违反组织纪律、廉洁纪律、工作纪律等行为，应当考虑追究责任。

作为审计机关，在运用“三个区分开来”分析处理审计发现的改革发展事项时，首先应当区分的就是客观方面的对与错。如果改革创新发展事项、推动发展举措违反法律政策的禁止性规定，无疑应当考虑该事项的违法性；如果改革创新发展事项、推动发展举措没有违反法律、上级文件的禁止性规定，只是突破现有一般性制度，且符合改革发展方向，就不应该整体否定这一事项，而应该从促进规范和完善的角度做出审计评价、提出审计建议；如果出现明知故犯、我行我素、谋取私利的违纪违法行为，应当移送纪检监察部门查处。

（二）主观方面

客观方面是从“事”的角度规定是容错还是追责，主观方面是则是从“人”的角度规定是容错还是追责。“三个区分开来”在主观方面应围绕以下三点进行考察。

1.动机因素。主要区别的是“为公”还是“为私”的问题。“三个区分开来”把一心为公，“推进改革”“推动发展”，作为容错的条件；相反，如果一心为私，在推进改革、推动发展中夹带私心，谋取私利，就符合追责的条件。

2.认识因素。改革创新都是摸着石头过河，是“先行先试”，因“缺乏经验”，在认识事物发展规律上难免会出现偏差，所以不能一味求全责备。三个区分开来”提出了两种可以容错的认识偏差，即“失误”和“错误”。“失误”是指应该能意识到主观认识与客观实际的偏差，由于疏忽大意而导致改革创新事项、推动发展举措出现未达预期目标而出现的后果。“错误”是指限于当前的认识水平，无法在实际结果产生之前准确把握客观实际的规律，而基于错误的认识作出的改革创新事项、推动发展举措，结果必然达不到预期目标。

3.意志因素。主要反映领导干部对改革创新事项、推动发展举措所带来的负面后果的心理态度，是“无意、过失”还是“明知故犯”。“无意、过失”属于容错的条件。无意是对错误的认识无意识，把错误的认识当成正确的认识，由此导致作出的改革创新事项、推动发展举措未达到预期目标；过失是由于疏忽大意导致未达到预期目标。“明知故犯”属于追责的条件。明知是指明知对客观实际的认识判断是错的、明知采取的改革发展举措会失败、明知是上级明令禁止的事项、明知是违纪违法行为，还我行我素、一意孤行，导致未达预期目标、出现严重后果。

综上，根据“三个区分开来”的原则，当出现改革创新事项、推动发展举措未达预期目标时，可以考虑容错的条件为：一心为公，全心“推进改革”“推动发展”；因认识失误或错误，无意或过失造成负面后果；未造成严重后果，并采取措施予以制止；实行的事项和举措符合改革发展方向；未触碰纪律法律红线。

应当考虑追责的条件为：在推进改革、推动发展中夹带私心，谋取私利；明知故犯、我行我素；造成严重后果；作出的事项和举措不符合改革发展方向；触碰纪律法律红线。

三、落实“三个区分开来”的建议

（一）“三个区分开来”是对领导干部进行容错或追责判断的，审计部门使用“三个区分开来”对领导干部的容错或追责的认定，相关部门是否认可？不认可，审计就存在着风险。对此，建议建立纪检、组织、审计部门共同责任认定机制，使责任认定更加客观准确，也使认定的结果得到充分运用。

（二）“三个区分开来”是一个原则性、概括性的规定，在实际运用中，由于对一个问题的认知不同，会作出不同的认定。对此，需要制定统一的细则，明确区分标准。

（三）对于认定可以容错的事项，应具体分析是否在审计报告中予以反应。如果可以容错的事项存在管理上的不规范问题，应该从完善管理的角度提出定性处理；各方面都很完善，可以作为其他说明事项予以反映，发挥好促进改革、推动发展的作用。（丁瑞思）