从一起补照诉讼看登记机关的审查责任

　　案 情
　　
　　2015年年初，A公司登报公告称公司公章和营业执照正副本遗失，申明作废。补领公章后，A公司代理人凭法定代表人签名并盖章的申请书、授权委托书和遗失公告补办了营业执照正副本。2015年1月下旬，A公司经理陈某带着原营业执照正副本到登记机关举报，称营业执照始终由其保管，并未遗失，要求登记机关按照《行政许可法》的相关规定启动撤销程序，撤销此次补照行为,收缴A公司的新营业执照。
　　
　　针对陈某的诉求，登记机关认为A公司的补照行为申请材料齐全，符合法定形式，且补照行为不属于登记行为，不改变公司的登记事项，不影响当事人的权利义务，故不予支持。其后，陈某及A公司股东刘某以登记机关行政不作为为由提起行政诉讼。

　　争 议
　　
　　庭审中，原被告双方均阐述了自己的理由。
　　
　　原告刘某认为，A公司法定代表人骗补营业执照的事实清楚，被告虽然对原告反映的情况进行了调查，但没有作出处理，其行为属于行政不作为。补照行为虽然没有改变公司的登记事项，但A公司法定代表人及股东王某却凭着补办的经营执照从事一系列侵占公司财产的违法经营活动，给其他股东带来巨大损失，其取得的新营业执照理应撤销。《行政许可法》第六十九条第二款规定，被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。《公司法》和《公司登记管理条例》均规定，提交虚假材料或者采取其他欺诈手段隐瞒重要事实，取得公司登记的，由公司登记机关责令改正，处以5万元以上50万元以下的罚款；情节严重的，撤销公司登记或者吊销营业执照。综上，登记机关理应撤销向A公司发放新营业执照的行为。
　　
　　登记机关认为，对原告的举报不存在不作为情形。登记机关接到举报后，依法对举报方和被举报方的相关人员进行调查，并收集了相关证据。调查中，A公司法定代表人坚称当时找不到公章和营业执照，因此公告挂失；A公司经理陈某及股东刘某坚称A公司法定代表人明知公章和营业执照在陈某手中，却编造理由挂失，双方均有相关证人证言及佐证材料。登记机关认为，依据目前掌握的材料，不足以判定A公司法定代表人采取了欺诈手段，法定代表人是根据法律法规和公司章程约定代表公司行使对外代表权的当然人选，其补照行为理所当然代表公司，A公司股东如果对法定代表人行为不满，可按照法定程序变更法定代表人；如果认为法定代表人侵占公司财产，应到公安机关报案立案侦查。
　　
　　登记机关认为，涉案补照行为申请材料齐全，符合法定形式。《公司登记管理条例》第二条规定，申请人应当对申请文件、材料的真实性负责。《公司登记管理条例》第六十条第二款规定，营业执照遗失或者毁坏的，公司应当在公司登记机关指定的报刊上声明作废，申请补领。江苏省工商局《关于印发〈江苏省内资企业登记提交材料规范〉和〈江苏省内资企业登记申请文书规范〉的通知》和《关于换发新版营业执照业务规范的函》都对补换照提交材料规范作出了规定。涉案补照申请材料完全符合上述行政法规和规范性文件的要求，包括A公司法定代表人签署的企业营业执照补换申请表、指定代表或者共同委托代理人授权委托书、委托代理人身份证明、刊登在公开发行报纸上的营业执照遗失并申明作废的报样等，补照手续完整，申请材料齐全。
　　
　　登记机关认为，涉案补照行为既不属于行政许可行为，也不属于登记行为，未改变任何登记事项，没有影响当事人的权利义务。根据《行政许可法》第二条的规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。涉案补照行为并没有赋予当事人新的许可内容，不属于行政许可。此外，《公司登记管理条例》将“补照”放入第九章“年度报告公示、证照和档案管理”中，第六十条第二款对补照行为作出了相应的规定。由此可见，补照行为不适用设立登记、变更登记、注销登记和分公司登记等程序，不属于登记行为，而是一种证照管理行为，对补照问题的处理不能适用《行政许可法》中规定的撤销登记条款和《公司登记管理条例》中的利用虚假材料骗取登记条款。登记机关补发的营业执照，与原执照上的登记信息完全一致，不会给A公司带来权利义务的变化，无须撤销。
　　
　　此外，登记机关补发A公司新营业执照前，A公司已经通过登报公告的方式宣告原营业执照作废，企业手中已没有合法有效的营业执照。从这一点看，即使撤销本次补照行为，也并不必然导致新执照的作废和原执照的恢复。遗失公告作废的核心作用在于对外宣告作废，而不是证明是否客观遗失。在此情形下，工商机关是基于企业没有有效的营业执照而补发新执照，而不是对是否遗失的确认。对于违反公司管理规定恶意挂失营业执照的行为，应由企业当按照公司章程、内部治理规则处理，再次宣告新执照无效，并按程序到登记机关换发新营业执照。

　　办案启示
　　
　　在行政诉讼过程中，法院最后采纳了登记机关的观点。本案纠纷源自股东与股东、法定代表人与经理之间关于公司控制权的矛盾和争夺，理应通过民事途径解决，而现实中企业更愿意通过行政机关解决问题。
　　
　　为避免陷入相关的复议和诉讼，登记机关应注意把握三个问题。
　　
　　一是依法加强对形式要件的审查。登记机关应按照合法性、规范性的要求，依法进行形式要件的审查，确保材料齐全，符合法定形式，避免因低级错误陷入无谓争端。切不可因登记简化和材料简单而放松审核，对于“一照一码”换照工作同样应严格按照提交材料规范操作。
　　
　　二是依法依规处理登记纠纷。这里的处理并非一定是撤销登记，而是按照相应程序性规定进行调查和回复。尤其是在处理涉及登记的信访、投诉和举报时，既要在法定期限内作出回复，又要防止大包大揽，涉及民事纠纷的应引导当事人通过民事途径予以解决。
　　
　　三是始终站在客观、公正的立场。对于因自身失误、错误引起的纠纷，应按照《公司登记管理条例》的相关规定主动予以纠正。对于有调解可能的纠纷，应引导调解，做到不偏不倚。对于关系复杂、无法查证事实的民事纠纷，应引导企业向法院提起民事诉讼。□江苏省无锡市工商局　周志海 魏 磊

　　　                                                                                                                                                来源：中国工商报